行政權(quán)限沖突解決機制研究

前言

“執(zhí)法打架”、“職能交叉重疊”、“政出多門”、“權(quán)限爭議”、“有利爭著管無利都不管”等耳熟能詳?shù)脑~匯，表達了政府職能部門間權(quán)限沖突的普遍性和嚴重性。政府職能部門間的權(quán)限沖突，影響了行政整體效率的提高，破壞了政府在人們心目中的地位和權(quán)威，嚴重損害了公民的合法權(quán)益。為著力解決機構(gòu)重疊、職責交叉、政出多門等問題，黨的十七大提出了要加大機構(gòu)整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機制。各地方各部門多年來為解決部門間的權(quán)限沖突也作了孜孜不倦的嘗試，取得了一定的成效，如實行綜合執(zhí)法、成立領(lǐng)導協(xié)調(diào)小組、建立聯(lián)席會議制度，試圖在部門林立的現(xiàn)實情況下保持各部門之間的協(xié)調(diào)一致。大部門制更是試圖通過合并性質(zhì)相近部門的職能，實行一件事情原則上由一個部門主管，從根本上解決多頭管理、權(quán)限交叉重疊的現(xiàn)象。但大部門制改革并沒有朝著人們的美好愿望進行，即使成立了環(huán)保部，大環(huán)保的格局仍未形成，九龍治水的局面也沒有因為大部制改革而得到根本改變。如在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，我國實行“以分段管理為主、品種管理為輔”的監(jiān)管模式：農(nóng)業(yè)部門負責初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；質(zhì)檢部門負責食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管；工商部門負責食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管；衛(wèi)生部門負責餐飲業(yè)和食堂等消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管；食品藥品監(jiān)管部門負責對食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故。這種監(jiān)管模式是導致“八個部門管不住一頭豬”、“一個雞蛋難倒五部門”的體制原因。

內(nèi)容概要

本書從行政法制視角探尋了一條解決行政機關(guān)各部門之間權(quán)限沖突的有效途徑。作者從大量形形色色的權(quán)限沖突實例出發(fā)，分析了權(quán)限沖突的表現(xiàn)形態(tài)、對行政相對人造成的危害和產(chǎn)生沖突的主客觀原因。面對現(xiàn)行解決行政權(quán)限沖突的實踐探索，作者認識到，綜合執(zhí)法、聯(lián)席會議、領(lǐng)導小組，乃至大部制改革等行政手段，都無法從根本上解決權(quán)限沖突。借鑒國外解決權(quán)限沖突的成功經(jīng)驗，根據(jù)我國憲法規(guī)定的國家機關(guān)間的相互關(guān)系和組織體制，遵循行政法治原則，本書提出了解決行政權(quán)限沖突的基本思路和建立了行政權(quán)限沖突解決新機制的建議。

作者簡介

金國坤，法學博士，現(xiàn)任北京行政學院法學部教授。專著：《依法行政的現(xiàn)實基礎(chǔ)》、《行政程序法論》、《依法行政環(huán)境研究》等。

書籍目錄

第一章  權(quán)限沖突的表現(xiàn)及其危害　一、“部門戰(zhàn)爭”的硝煙　二、當前權(quán)限沖突的基本特征　三、權(quán)限沖突的社會危害性第二章  產(chǎn)生權(quán)限沖突的原因分析　一、權(quán)限沖突成因概述　二、產(chǎn)生權(quán)限沖突的客觀原因　三、產(chǎn)生權(quán)限沖突的制度原因　四、產(chǎn)生權(quán)限沖突的主觀原因第三章  解決權(quán)限沖突的實踐探索　一、綜合執(zhí)法　二、領(lǐng)導小組　三、行政協(xié)作　四、行政協(xié)助　五、部門協(xié)調(diào)　六、委員會制　七、大部門制　八、對現(xiàn)行權(quán)限沖突解決途徑和方法的總體評價第四章  解決權(quán)限沖突的一些借鑒經(jīng)驗　一、實行大部制改革　二、配備行政首腦辦事機構(gòu)　三、以程序法確立管轄制度　四、行政協(xié)助實現(xiàn)法律化　五、建立權(quán)限爭議的裁決機制　六、解決權(quán)限沖突經(jīng)驗的啟示第五章  解決權(quán)限沖突的基本理論　一、解決權(quán)限沖突的理論基礎(chǔ)　二、解決權(quán)限沖突的憲法依據(jù)　三、解決權(quán)限沖突的基本原則第六章  解決權(quán)限沖突的法律構(gòu)想　一、統(tǒng)一行政管轄制度　二、完善行政協(xié)助制度　三、強化首長協(xié)調(diào)功能　四、建立爭議裁決機制結(jié)論參考文獻后記

章節(jié)摘錄

插圖：筆者不否認上述因素是導致權(quán)限沖突加劇的主要原因，但即使解決了上述問題，權(quán)限沖突仍有可能發(fā)生。其實，產(chǎn)生權(quán)限沖突的原因是復雜的，既有制度層面的，也有主觀層面的，更重要的還有客觀層面的。有學者提出，當下權(quán)限沖突的一個主要特點在于原因復雜化①：一是體制方面的原因。如行政管理體制改革滯后，中央與地方關(guān)系、黨政關(guān)系未能理順等。二是法制不健全的原因。行政機關(guān)間的權(quán)限劃分未能在法律上得以明確，行政機關(guān)間的權(quán)限爭議缺少制度化、程序化解決機制。三是轉(zhuǎn)軌的現(xiàn)實原因。由于經(jīng)濟政治體制改革處于攻堅階段、社會處于轉(zhuǎn)型期的特殊性，在存在諸多不確定性因素的情況下，要科學有效配置行政機關(guān)權(quán)限以適應經(jīng)濟社會發(fā)展要求，還有相當大的難度。四是經(jīng)濟社會事務的復雜性和關(guān)聯(lián)性。即使體制改革到位、法制健全，但由于經(jīng)濟社會生活的復雜性，在有些領(lǐng)域，行政機關(guān)之間的權(quán)限存在交叉重疊有其客觀必然性?，F(xiàn)代組織學認為，組織沖突是常見的，不可避免的。②我們必須正視一個客觀事實，只要職能分工存在，權(quán)限沖突是不可能避免和消除的。筆者經(jīng)研究認為，社會關(guān)系的錯綜復雜性和相互關(guān)聯(lián)性與行政職能分工原則之間的矛盾是產(chǎn)生一切權(quán)限沖突的根源，部門行政必然會產(chǎn)生權(quán)限沖突，部門利益只是部門行政的延伸。權(quán)限沖突往往由于部門利益而直接表現(xiàn)出來，因而善良的人們寄希望于通過財政體制改革，切斷部門利益的根源來消除部門利益，從而解決各部門之間“爭權(quán)奪利”的問題。但這是一個美好的愿望。誠然，部門利益的確直接導致權(quán)限沖突，立法不完善、機構(gòu)設(shè)置不科學、職能配置不合理又加劇了權(quán)限沖突。

后記

本書是在我的博士論文的基礎(chǔ)上修改而成的。回想起來，研究成果之所以能夠順利地完成，一方面是三年的博士生生活，給了我較充裕的研究時間，另一方面也得益于武漢大學法學院博導們的指導和同學們的幫助。導師葉必豐教授是較早提出解決權(quán)限沖突整體思路的學者之一，以法律解釋的方法解決權(quán)限沖突是其獨創(chuàng)，對本課題的研究有很大的啟發(fā)作用。周佑勇教授的行政法基本原則理論，特別是對行政法定原則和法律保留原則的闡述，成為本課題研究解決權(quán)限沖突的理論基礎(chǔ)。周葉中教授的憲政理論，特別是關(guān)于國務院體制的論述，使本課題研究的論述有了明確的憲政基礎(chǔ)和指導思想。李龍教授的西方憲法思想史，拓展了本課題研究的視野。秦前紅教授的憲法變遷的思想和違憲審查的設(shè)想，為本課題研究的法律構(gòu)想提供了思路。林莉紅教授的行政救濟理論，為權(quán)限沖突找到正確的解決途徑提供了有益的參考。正是受武漢大學法學院導師組理論思想的深刻影響和導師們的啟迪，本課題對權(quán)限沖突法制化解決機制的研究才明確了方向，在這里盡管難以表達感激之情，也要借此機會對導師組表示衷心的感謝。本課題從選題到寫作，得到了楊小軍、陳晉勝、孟鴻志三位教授的熱情幫助，三年的同窗生活，使我們有了一種新的關(guān)系——同學，愿我們友誼長存，繼續(xù)向前。作為偏重應用性的研究，行政實際部門的領(lǐng)導和同志也給了本書的寫作以極大的支持。北京市法制辦專門就行政執(zhí)法協(xié)調(diào)組織了研討會，逐一對各職能部門職責權(quán)限及其沖突進行了調(diào)研。在對廣東省及深圳市等地方的調(diào)研中，當?shù)胤ㄖ妻k領(lǐng)導、城管執(zhí)法部門給予了極大的支持，提供了大量第一手材料。國務院法制辦有關(guān)同志為筆者的調(diào)研工作提供了很多幫助。沒有他們的支持和幫助，對這一問題的研究難以深入進行下去。在此一并表示衷心的感謝。值得特別提出的是，本書完稿以后，山東工商大學的孟鴻志教授、王秀哲博士提出了極為寶貴的修改意見，國家統(tǒng)計局政策法規(guī)司的劉玉琴同志為本書校閱了大量的英文資料，天津師范大學憲法與行政法碩士研究生劉雯雯、許艦、劉曉莉、崔國杰、靳長偉、李婷婷、高欣、王濤、竇昱鑫、郭子冀、宋飚同學對本書稿進行了認真的校對。正是他們的努力，使得本書減少了錯誤，以較為正確的表述和文字呈現(xiàn)給尊敬的讀者。我的愛人侯予菲從創(chuàng)意、構(gòu)想、資料、寫作，包括后勤保障都始終如一地給予我支持。沒有他（她）們的幫助，本書也難以面世，在此對他（她）們表示衷心的感激之情。

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