現(xiàn)代公共政策導論

前言

前言1991年2月至1992年2月我作為北京大學校際交流訪問學者訪問了美國得克薩斯農工大學（TexasA＆Munivermty）文學院政治學系。該系當時的系主任布萊恩·瓊斯（Bryan D．Jones）在向我介紹有關情況時提到，公共政策是政府的主要行為方式，因此現(xiàn)在是、以后仍將是研究政府和公共行政現(xiàn)象的主要領域之一。這引起了我的專業(yè)興趣。此前雖然知道有“公共政策”這樣一門發(fā)展中的學科，但卻不甚了解其基本理念、系統(tǒng)理論、主要研究方法以及學術爭論，亦不甚了解其在政策實踐中的功用以及存在的問題。

內容概要

公共政策是一門發(fā)展中的學科，其詳細的學科內容迄今也難以作出明晰的劃分。這也是本書為什么要定名“導論”的主要原因。從根本上說，公共政策研究的發(fā)展性源自政府公共政策的不斷更新，而政府公共政策的不斷更新則源自當代社會的發(fā)展進步。但這并不妨礙我們討論公共政策的主體理論和主要方法。本書在框架和內容設定方面有三個方面的考慮：    首先，本書試圖描述作為學科的“公共政策”所具有的基本的學科內容。這一部分意在為初步學習公共政策的學生提供較為系統(tǒng)的理論知識。為此，本書按照公共政策的學科體例分三個部分討論了公共政策的基本范疇及其連帶的若干主要的實踐問題（概述）、公共政策的制定和執(zhí)行過程（制定和執(zhí)行公共政策）、公共政策的主要分析方法以及作為學科的公共政策所面臨的宏觀理論與實踐問題（方法論）。在第三部分中，鑒于作為方法論的公共政策包含有豐富的數量化的分析方法，本書適量地引入了一部分。    其次，本書試圖討論公共政策發(fā)展過程中的主要的學術爭論及其某些困惑點，并盡可能豐富地引證相關資料，同時提出自己的觀點。本書意在為初步學習公共政策的學生們提供較為系統(tǒng)的理論知識的同時，亦為專業(yè)研究提供一個“平臺”，希望借此能為國內的研究者提供一個了解作為學科的公共政策在過去所研究主要問題的快捷途徑，同時了解公共政策現(xiàn)在所面臨的問題和未來的主要任務。    第三，本書試圖結合我國制定和執(zhí)行公共政策實踐中的某些現(xiàn)象，闡釋公共政策的一些原理、原則和方法。

作者簡介

張國慶，男，1956年10月生，湖南長沙人，北京大學政府管理學院教授、博士生導師。研究學科領域：行政學基本理論與方法、公共政策分析、當代中國政府改革與管理等；教學：先后開設當代中國政府管理、行政管理學、組織與管理、公共政策分析、行政領導、公共關系學等方面的博士生、碩士生、本科生課程； 著述：《行政管理學概論》（主編）、《現(xiàn)代公共政策導論》、《當代中國行政管理體制改革論》（主編）、《行政管理中的組織、人事與決策》等，在《北京大學學報》、《復旦大學學報》、《中山大學學報》、《中國人民大學學報》、《南京大學學報》、《政治學研究》、《光明日報》等報刊發(fā)表學術論文數十篇；學術交流：先后在美國、韓國、中國香港等地的有關大學作學術訪問；科研：先后承擔多項國家、部委、地方政府、企業(yè)有關研究項目。

書籍目錄

上篇  現(xiàn)代公共政策概論  第一章  現(xiàn)代公共政策的緣起與發(fā)展    第一節(jié)  現(xiàn)代公共政策界說    第二節(jié)  現(xiàn)代公共政策的特征    第三節(jié)  公共政策的學科意義  第二章  現(xiàn)代公共政策的主要研究范疇    第一節(jié)  公共政策的類別    第二節(jié)  公共政策的邏輯過程    第三節(jié)  公共政策的主要研究范圍  第三章  現(xiàn)代公共政策與環(huán)境    第一節(jié)  公共政策的主體    第二節(jié)  公共政策的環(huán)境    第三節(jié)  公共政策與公眾利益  第四章  現(xiàn)代公共政策研究中的若干基本范疇    第一節(jié)  價值標準    第二節(jié)  理性分析    第三節(jié)  公共政策分析中的若干基本關系  第五章  現(xiàn)代公共政策質量與現(xiàn)代政府公共行政能力    第一節(jié)  現(xiàn)代政府公共行政能力問題的緣起    第二節(jié)  現(xiàn)代政府宏觀公共行政能力的內涵    第三節(jié)  現(xiàn)代政府宏觀公共行政能力的構成中篇  制定和執(zhí)行公共政策  第六章  現(xiàn)代公共政策問題的形成    第一節(jié)  公共政策問題的認定    第二節(jié)  公共政策問題的議程    第三節(jié)  公共政策決定  第七章  現(xiàn)代公共政策規(guī)劃    第一節(jié)  政策規(guī)劃理論    第二節(jié)  政策規(guī)劃的法定主體    第三節(jié)  政策規(guī)劃的局限性與誤區(qū)  第八章  現(xiàn)代公共政策執(zhí)行    第一節(jié)  政策執(zhí)行問題的由來    第二節(jié)  政策執(zhí)行模型    第三節(jié)  影響政策執(zhí)行的主要因素  第九章  現(xiàn)代公共政策評估    第一節(jié)  現(xiàn)代政策評估及其理論發(fā)展    第二節(jié)  政策評估的標準與問題    第三節(jié)  政策評估的發(fā)展下篇  現(xiàn)代公共政策分析的方法論  第十章  現(xiàn)代公共政策的方法論基礎  第十一章  現(xiàn)代公共政策分析的理論模型  第十二章  現(xiàn)代公共政策的定性分析方法  第十三章  現(xiàn)代公共政策的定量分析方法  第十四章  當代公共政策的困境與發(fā)展主要參考書目

章節(jié)摘錄

書摘政治公正標準。現(xiàn)代民主政治的幾乎一切基本原則直接構成了現(xiàn)代公共政策政治公正價值標準的基礎。例如，選舉權一律的原則、法律面前一律平等的原則、機會均等的原則等。在這些原則的基礎上，公共政策過程中的政治公正原則主要集中在兩點上：第一，公民及公民團體之于公共政策制定過程的參與權，與此相聯(lián)系，除法律特別規(guī)定保密外，現(xiàn)代公共政策講求政策制定過程的透明度，講求公眾發(fā)表意見的合法途徑，講求新聞監(jiān)督。只有具備一定的公開性，公民及公民團體才可能了解公共政策是否合法、是否合理、是否符合公眾的利益。但在實際上，公眾常常被愚弄。例如，1986年美國被揭發(fā)的“伊朗門事件”，美國公眾從一開始就被欺騙。第二，公共政策必須符合利益普惠的原則。利益普惠主要是指，公共政策由其性質所決定，其目的在于為全體公民謀取利益，而不是為少數人或特殊利益集團謀取利益。據此，每一個受法律保護的公民都有獲得公共政策所帶來利益的權利。當然，一項公共政策，尤其是方面性的公共政策可能并不能同時滿足全體公民的愿望或要求，但只要是公共政策就必須符合某種公眾認可且為法律確認的規(guī)則。否則，政治公正標準是難以保證的。經濟效益標準。經濟效益標準是任何政策都必須嚴肅考慮的問題。公共政策的特殊性在于支出的每一分錢都是納稅人的錢，從政治權力的來源上說，都是委托人的錢。因此不允許浪費哪怕是一分一厘。但在實際上，不按經濟規(guī)律辦事，浪費國庫資金的情況在許多國家屢見不鮮。例如，從1958年至1987年歷經三屆政府的法國“巴黎拉維埃特區(qū)”建設丑聞，顯而易見地違背了公共政策的經濟效益標準。㈠造成違背經濟效益標準的動機或原因是多方面的、復雜的，其中既有可能是動機不純，譬如，利用公共權力換取金錢，進行“權錢交易”，也有可能是政策者無知、無能或盲動，例如我國1958年“大躍進”中的土法煉鋼。這從一個側面提醒人們，強調和堅持公共政策的基本價值標準在現(xiàn)實公共政策中多么重要，多么需要持續(xù)不斷地作出努力。一般而論，最佳的投入產出比是經濟效益標準的主要判別標準。社會可行標準。社會可行標準主要是指，一項公共政策在政策宣示后可以較為順利地加以推行。具體說來，社會可行標準包括兩層意思：第一，既定的政策至少不會遭到社會的普遍的或一部分人的強烈的抵制，最好可以得到社會的較為廣泛的認同和支持。這說明本政策有著良好的國民基礎。如果不僅不能得到社會公眾的響應，反而為社會公眾所反對，那么該項政策就沒有社會可行性，遲早是要改變的。第二，既定的政策不會造成嚴重的社會現(xiàn)實問題或歷史遺留問題，而是直接造福于國民、造福于社會、造福于人類。例如，允許自由墮胎的政策，一般說來有利于保護婦女權益，并因此可以避免某些不必要的社會問題，因而基本上屬于文明和進步的政策。值得注意的是，有些政府政策在一定的階段或時期在直觀上是可行的，但有可能是強權的結果，也有可能是愚昧的結果，而不是理性選擇的結果。這種情形通常不屬于我們所說社會可行標準的討論范疇。實踐檢驗標準。公共政策由其功用和目的決定，必須十分重視在政策實踐中的有效性。不能發(fā)揮實際效應的公共政策其實嚴格說不能稱之為公共政策．不能充分發(fā)揮實際效應的公共政策不是高品質的公共政策，產生嚴重消極影響的公共政策是不好的公共政策。那么·究竟是有效還是無效．有效或無效到什么程度，是積極效果還是消極效果，以及與政策效果直接相聯(lián)的理論、知識、經驗、超理性感覺、分析模型、分析技術等等政策因素的正確與否．最終都必須在政策實踐中才能得到檢驗。一般而論．符合社會公平或主持社會公正或維護社會公理的政策是好的政策．低投入高產出的政策是好的政策，得到社會醬遍支持的政策是好的政策，沒有直接或間接社會不良后果的政策是好的政策。當然，在具體的公共政策的評價中，不同的主體可能會由于立場、觀點等的不同而產生歧 (3)他的價值偏好會隨著時空轉移；(4)面對同樣的選擇他會作出同樣的決定。自19世紀以來，。理性主義。作為一種價值觀念、一種思維方式，一種方法論逐漸盛行于世。在這里，。理性主義是指用理性方法去解釋宇宙問的現(xiàn)象，用理性去分折各種問題，和用理性方法去管制個人和社會的生活的各種活動”。工業(yè)化大生產構成了理性主義直接的物質基礎和現(xiàn)實基礎。這是因為，工業(yè)化大生產既具有典型的技術特征，又具有明顯的資本特征，前者在客觀上要求生產的準確性和精度，后者尉在主觀上要求成本的最低化和利潤的最大化，而這兩個方面為了實現(xiàn)既定的目的都會要求決策和管理的理性化。這種主觀與客觀相一致的訴求擴大到國家和社會公共生活領域里，就會要求政府公共政策的理性化和政府公共行政管理的理性化。第二次世界大戰(zhàn)以后，隨著大量的相互關聯(lián)、相互制約的公共政策問題的出現(xiàn)及其日趨復雜化、尖銳化、廣泛化、動態(tài)化，政府的經濟政策、社會政策、外交政策等公共政策再度成為了實際政治的中心問題；相應地，有關公共政策的質量開始引起社會的普遍關注并逐步發(fā)展成為了一種專門的學科即公共政策分析。從那時以來，用理性的觀點和方法建立最佳的政策分析模型并以此為基礎推導政策決定逐漸成為了一種基本的價值觀念，繼而在廣泛的公共政策領域里發(fā)展演變成為了理性主義(理性化)的公共政策分析。理性決策”近乎為。科學決策”的同義語。二、理性在公共政策中的應用現(xiàn)代公共政策所說的理性主義或理性化，主要是指特定的政策主體為著一定的目的，利用一切可能收集的資訊，經過客觀和準確的計算或度量，以尋得最佳的政策手段和最大值的政策結果。 就其理論淵源而言，現(xiàn)代公共政策分析中的理性主義傾向與現(xiàn)代公共行政學的興起與發(fā)展有著密切的聯(lián)系。1887年，伍德羅．威爾遜(Woodrow Wilson)在標志著現(xiàn)代行政學發(fā)端的《關于行政之研究》一文中，提出了政治制度決策、行政制度執(zhí)行的觀；之后，F(xiàn)·J·占德諾(Frank J．Goodnow)又提出了政治與行政“兩分法”的觀點。”他們都認為，由于公共行政(人員)只在執(zhí)行由政治(人員)所決定的政策，因此，他們完全可以在價值中立的基礎上，客觀地運用科學的方法即理性的方法有效率地執(zhí)行政治決定。至于政治決定，由于涉及到復雜的人與人之間的關系以及其它的變數，因而小適宜作科學的探討。同一時期馬克斯·韋伯提出的理想的“官僚制科層組織理論。和這一時期妖起的“科學管理運動”，從理論和實踐兩個方面為上述理論提供了支持。但是，在兩次世界大戰(zhàn)之間．一部分政治學者受到科學管理實踐效用的鼓舞，殲始塒政治現(xiàn)象進行較為細化的分類研究.并主張應用經濟學、統(tǒng)計學、數理邏輯等方法對政治現(xiàn)象進行驗證性的或實證性的研究·試圖將政治決策和社會管理亦建立理性的基礎之上。在政治領域里·理性的基本概念被定義為通過理性的千為選擇以實現(xiàn)既定的政治目的，或者扦通過理的政治行為以實現(xiàn)既定的社會目的。 ……

媒體關注與評論

前言1991年2月至1992年2月我作為北京大學校際交流訪問學者訪問了美國得克薩斯農工大學（TexasA＆Munivermty）文學院政治學系。該系當時的系主任布萊恩·瓊斯（Bryan D．Jones）在向我介紹有關情況時提到，公共政策是政府的主要行為方式，因此現(xiàn)在是、以后仍將是研究政府和公共行政現(xiàn)象的主要領域之一。這引起了我的專業(yè)興趣。此前雖然知道有“公共政策”這樣一門發(fā)展中的學科，但卻不甚了解其基本理念、系統(tǒng)理論、主要研究方法以及學術爭論，亦不甚了解其在政策實踐中的功用以及存在的問題。    我的研究興趣基于這樣一種認識：考慮到我國的發(fā)展道路和我國政府在我國經濟發(fā)展和廣泛社會生活中的獨特的地位和作用，我們似有更多的理由研究政府的公共政策。不僅如此，與我國具有較強可比性的“東亞經濟模式”的諸國和地區(qū)的實踐一再表明，堅定的現(xiàn)代化領導集團及其領導下的強大且具卓越公共政策能力的政府，是后發(fā)展國家在激烈競爭的國際環(huán)境條件下快速實現(xiàn)經濟現(xiàn)代化的主要動力源之一，并且卓越的政府、市場經濟體制和現(xiàn)代科學理性、被市場經濟激活進而得以轉化和更新的傳統(tǒng)儒家文化三大要件及其有機的結合，或許是東亞國家和地區(qū)惟一可以選擇的正確的發(fā)展模式。    今天看來，如果進一步深入考察東、西方“兩型經濟現(xiàn)代化”諸國和地區(qū)的實踐，人們不難發(fā)現(xiàn)，即使是“盎格魯撒克遜模式”或“萊茵模式”的諸國，由于政府作為國家公共權力主體具有惟一性和權威性，因此，盡管這些國家政府的公共政策方式各異，但政府通過制定和執(zhí)行廣泛的公共政策，在國家經濟發(fā)展尤其在社會均衡發(fā)展中發(fā)揮著極為重要的、不可替代的作用卻是不爭的事實。自以凱恩斯主義為理論基礎的、以國家干預為主要內容的羅斯福“新政”于本世紀40年代成功地挽救了瀕于崩潰的資本主義世界之后，人們在理論和實踐上逐步認同了這樣一點：盡管不同的國家和地區(qū)在發(fā)展水平、文化傳統(tǒng)、基本價值觀念等方面存在著明顯的差異，相應選擇7不同的發(fā)展模式或發(fā)展道路，政府的地位和作用亦相應存在相當大的不同，但政府的宏觀公共政策能力事實上是決定一國經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定的決定性因素之一。“東亞經濟奇跡”進一步經驗性地證明了這一點。不僅如此，在當今世界經濟一體化程度日益加深、科學技術迅猛發(fā)展、國際間競爭日趨激烈的時代，政府的宏觀公共政策能力正在變得愈來愈重要，表現(xiàn)在：無論選擇了何種發(fā)展模式或社會制度的國家，都會要求政府在創(chuàng)造良好的投資條件方面發(fā)揮主要的作用，都會要求政府在加強和擴大國際貿易方面發(fā)揮積極的作用，都會要求政府在形成和提高本民族自主開發(fā)能力方面發(fā)揮扶持甚至主導性作用等等。但本國政府是否能夠及時、有力、有效、合理地發(fā)揮這些作用，從實踐的結果來看毫無疑問是“因國而異”的。正因為如此，有關政府公共行政政策能力的提升和強化，就合乎邏輯地成為了現(xiàn)代社會普遍關注的焦點問題之一，亦成為7現(xiàn)代政治學、經濟學、社會學、公共行政學等許多學科共同關注的焦點問題之一，并因此形成了以公共政策為研究對象的專門的知識、理論和方法——政策科學。    ……

編輯推薦

公共政策是一門發(fā)展中的學科，其詳細的學科內容迄今也難以作出明晰的劃分。這也是《現(xiàn)代公共政策導論》為什么要定名“導論”的主要原因。從根本上說，公共政策研究的發(fā)展性源自政府公共政策的不斷更新，而政府公共政策的不斷更新則源自當代社會的發(fā)展進步。但這并不妨礙我們討論公共政策的主體理論和主要方法。

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