市政管理學

前言

伴隨著城市化的快速發(fā)展，我國城市管理出現(xiàn)了越來越多的新問題。如何解決“住房難”、“上學難”、“看病難”等民生問題，以及交通擁堵、環(huán)境污染、垃圾圍城、假冒偽劣產(chǎn)品等公共問題，已經(jīng)成為城市管理面臨的挑戰(zhàn)性任務。提高城市管理水平，客觀要求加強市政管理研究和公共政策分析。同時，大量亟待解決的現(xiàn)實問題的存在，也為市政管理研究提供了難得的發(fā)展機遇。近年來，越來越多的學者投入市政管理研究，主動為城市管理提供理論支持。北京大學政府管理學院、中國人民大學公共管理學院等院系，先后開設了城市管理專業(yè)。在學者們的共同努力下，市政管理已經(jīng)成為我國公共管理研究的重點領域之一，并得到了政府決策部門的重視。本教材是在《市政管理學（第一版）》的基礎上修訂完成的。2005年第一版出版以后，得到了學界的肯定和鼓勵，被評為北京高等教育精品教材。修訂后的《市政管理學（第二版）》被教育部列為普通高等教育“十一五”國家級規(guī)劃教材。我從事市政管理學的教學和科研工作，也獲得了霍英東教育基金會第十一屆高等院校青年教師獎。2007－2008學年，我赴美國印第安納大學政治理論與政策分析研究中心（Workshop in Political Theory and Policy Analysis）做訪問學者。

內(nèi)容概要

本教材的特點在于：    （1）它以中國政府治理轉型作為背景，以公共管理和公共經(jīng)濟理論為基礎，致力于完善市政管理學的理論框架和知識體系。當前，中國城市管理正處于從單中心管理走向多中心治理的深刻變革之中。本教材將市政管理定位為有限政府、城市法治、公私合作和多中心治理。它側重于研究城市公共產(chǎn)品和服務供給的多元化機制，以及城市政府管理體制和職能定位。     （2）它注重對國外城市管理實踐進行比較研究。伴隨著全球化時代的來臨，培養(yǎng)具有全球視野的城市管理者已經(jīng)成為公共管理教學的重要使命之一。本教材關注發(fā)達國家的城市管理實踐，力求展現(xiàn)國外城市管理模式的多樣性，總結發(fā)達國家在城市化、大都市區(qū)治理、城市規(guī)劃、基礎設施供給、公共住房制度、公共服務等領域的制度安排和治理工具，提供了多元化的觀察和分析視角。    （3）它注重總結城市管理研究的最新理論成果，以使理論建構適應于市政管理改革和治理創(chuàng)新的實際需要。一方面，本教材系統(tǒng)地反映了20世紀80年代以來新公共管理理論在城市管理中的具體應用，如民營化與公私合作、多中心治理、掌舵型政府、市民參與、結果為本、績效政府、透明行政等。另一方面，本教材也反映了近年來中國城市管理的主要議題和研究成果，如“市管縣”體制改革、城市規(guī)劃改革、基礎設施投融資體制改革、戶籍制度改革、底線公共服務均等化、公共服務供給改革、城市經(jīng)營與治理創(chuàng)新等。    （4）它在每章的正文之外穿插有閱讀材料或案例分析，有助于增強學生的學習興趣，增強學生對重點問題的把握能力。本教材精選了一些閱讀材料和案例，并對這些資料進行了編輯處理，形成了濃縮化的、精悍的閱讀材料。這些閱讀材料與重點問題具有鏈接關系，可以幫助學生更好地理解相關理論。

書籍目錄

第1章  導論  1.1  市政管理學的研究對象  1.2  市政管理學的研究方法  1.3  市政管理學的研究意義  本章小結  關鍵術語  復習思考題  閱讀材料第2章  城市與城市化  2.1  城市的形成與發(fā)展  2.2  城市的功能和作用  2.3  世界的城市化進程  2.4  中國的城市化政策  本章小結  關鍵術語  復習思考題  閱讀材料第3章  城市管理理論  3.1  私人部門與公共部門  3.2  市場失靈與公共管理  3.3  城市管理的理論發(fā)展  3.4  城市公共產(chǎn)品的供給  本章小結  關鍵術語  復習思考題  閱讀材料第4章  國外市政體制  4.1  國外市政體制概覽  4.2  國外市政體制舉要  4.3  國外市政體制比較  4.4  大都市區(qū)市政體制  本章小結  關鍵術語  復習思考題  閱讀材料第5章  當代中國市政體制  5.1  中國市政體制的沿革  5.2  當代中國市政體制  5.3  市政縱向組織結構  5.4  市政管理體制改革  本章小結  關鍵術語  復習思考題  閱讀材料第6章  城市規(guī)劃管理  6.1  城市規(guī)劃的含義與作用  6.2  城市規(guī)劃的理論發(fā)展  6.3  城市規(guī)劃的編制和實施  6.4  城市規(guī)劃的挑戰(zhàn)與變革  本章小結  關鍵術語  復習思考題  閱讀材料第7章  城市公共經(jīng)濟管理  7.1  城市公共財政管理  7.2  城市政府規(guī)制管理  7.3  城市自然壟斷管理  7.4  城市產(chǎn)品質(zhì)量管理  本章小結  關鍵術語  復習思考題  閱讀材料第8章  城市基礎設施管理  8.1  城市基礎設施概述  8.2　城市基礎設施建設  8.3　基礎設施運營體制  8.4　城市交通運輸管理  本章小結  關鍵術語  復習思考題  閱讀材料第9章　城市房地產(chǎn)管理  9.1  城市土地權利制度  9.2　城市土地市場管理  9.3  城市房產(chǎn)市場管理  9.4  城市住房保障制度  本章小結  關鍵術語  復習思考題  閱讀材料第10章  城市人口與社會管理  10.1  城市人口與治安管理  10.2  城市戶籍制度改革  10.3　城市社會保障管理  10.4  城市基層社區(qū)管理  本章小結  關鍵術語  復習思考題  閱讀材料第11章  城市公共服務管理  11.1　公共服務與政府職能  11.2  社會公正與底線責任  11.3  城市公共事業(yè)改革  11.4  事業(yè)單位分類改革  本章小結  關鍵術語  復習思考題  閱讀材料第12章  城市經(jīng)營與治理創(chuàng)新  12.1  城市經(jīng)營的理論與實踐  12.2  城市經(jīng)營的問題和對策  12.3  城市經(jīng)營與政府職能轉變  12.4  變革時代的城市治理創(chuàng)新  本章小結  關鍵術語  復習思考題  閱讀材料主要參考文獻

章節(jié)摘錄

第3章 城市管理理論3.1 私人部門與公共部門3.1.1 私人部門的含義1.私人部門的概念簡單地講，城市管理可分為私人領域和公共領域兩個場域。私人領域以市場機制作為資源配置的基本形式，公共領域以公共選擇機制作為資源配置的基本形式。相應地，各種組織也可被分為私人部門和公共部門兩類。這種私人領域與公共領域、私人部門與公共部門二元分立的分析框架，為現(xiàn)代城市管理提供了新的理論維度。所謂私人部門，即私人領域的行動主體，是指參加市場交換活動的各種組織和個人。具體地講，私人部門包括各類企業(yè)組織以及家庭和個人。對于私人領域的事務，私人部門擁有自主決策權，基于自愿達成交易行為。私人部門與公共部門的根本區(qū)別，不在于是否接受政府干預或行政指導，而在于以何種機制作為最基礎性的組織方式。私人部門以市場的自愿交易和自發(fā)秩序為核心機制來組織社會行動，而公共部門基于公共選擇行為，依托公共權力，通過自上而下的指揮命令來組織社會行動。私人部門并不排斥政府干預，但政府干預只是為了彌補市場缺陷而存在。2.私人部門的特征私人部門主要基于市場機制進行活動。作為一種自主自愿的社會行動主體，私人部門具有以下一些主要特征：（1）行動主體的自主性。私人部門中的各種行動主體，包括法人與自然人，也包括商品生產(chǎn)者、消費者和中間人，都具有各自的獨立意志，它們以自身利益最大化為行動目標。以企業(yè)為例，它們在市場交易擁有自主經(jīng)營權，對自身財產(chǎn)擁有占有、使用、收益和處分的權力。（2）行動主體的平等性。私人部門中的各種行動主體，在社會地位上是平等的，彼此沒有高低貴賤之分，市場交易奉行等價和自愿交換的原則，任何人都不能通過非交易的方式和手段，占有其他經(jīng)濟主體的合法財產(chǎn)。市場主體的平等性還體現(xiàn)在交易過程的平等性，大家都擁有相同的權利。行動主體在身份平等的基礎上，通過討價還價、相互協(xié)商、相互協(xié)調(diào)，進而達成交易、契約和合同。（3）私人行為的互惠性。私人部門主要通過市場交易的方式進行資源配置。交易雙方都以追求實際利益為基本目的，大家都要權衡各自的利益得失。在付出一定代價的條件下，交易雙方都要求得到自身希望得到的、只有對方才能提供的東西，如果說通過暴力獲得財富的掠奪性行為是零和博弈的話，那么通過市場交易獲得財富的交易行為則是正和博弈。（4）市場交易的競爭性。私人領域的各種行動主體從自身利益出發(fā)，為了獲取有利的生產(chǎn)和交換條件，不斷地在商品和服務的價格、質(zhì)量等方面展開競爭。在市場競爭中，商品和服務的價值得到檢驗和確認。競爭壓力迫使經(jīng)營者不斷改進技術、改善經(jīng)營方法，降低生產(chǎn)成本，提高勞動生產(chǎn)率。只有這樣，才能在競爭中立于不敗之地。（5）私人行為的契約性。所謂契約，就是交易雙方在相互信任的基礎上共同遵守的規(guī)則。為了保證市場交易的順利實施，有關各方都要信守承諾，遵守經(jīng)過討價還價和相互協(xié)商所達成的契約。私人領域的順利運行離不開契約和誠信。契約執(zhí)行和爭端裁決還需要有獨立于市場之外的力量。因此，私人部門的有效運行，離不開公共部門的保障作用。3.1.2 私人部門的優(yōu)勢從行動過程來看，私人部門一般可以分為三種類型：即商品生產(chǎn)者、消費者以及為買賣提供服務的中介人。他們各自實行分散決策，自主提供或消費私人產(chǎn)品和服務。與公共部門相比，私人部門的優(yōu)勢主要表現(xiàn)在：首先，私人部門的分散決策能夠較快地實現(xiàn)供需平衡。在市場經(jīng)濟體制下，生產(chǎn)者和消費者作為微觀經(jīng)濟主體，他們從各自的經(jīng)濟利益出發(fā)，分散性地進行經(jīng)濟決策，能夠充分利用各自的知識和情報信息，對市場供求關系的變化作出及時、靈活和有效的反應。這種微觀主體的快速行動，通過自下而上的連鎖反應，無須自上而下的指導，就可以較快地實現(xiàn)供求平衡，從而減少資源浪費。其次，市場價格的信息傳導機制有利于提高資源配置合理性。市場經(jīng)濟通過價格傳遞情報，而且只傳遞給需要知道并使用這種情報的人。在市場經(jīng)濟下，價格變化能夠有效傳遞情報。傳遞情報的人受到一種刺激，去尋找能夠使用這種情報的人；使用情報的人也受到一種刺激去搜尋情報。經(jīng)濟活動的參與者都在搜尋和獲取準確的信息，并充分有效地加以利用，以提高社會資源的利用效率。最后，市場主體的利益驅(qū)動有利于激勵創(chuàng)新。市場競爭的優(yōu)勝劣汰效應，對于每個經(jīng)營者來講，都是機遇與挑戰(zhàn)并存。要避免在競爭中被淘汰的命運，經(jīng)營者必須全力以赴。市場主體受到利益的驅(qū)動，能夠最大限度地激發(fā)自身的積極性和創(chuàng)造性，促進生產(chǎn)技術進步、產(chǎn)業(yè)組織革新、產(chǎn)品結構升級。3.1.3 公共部門的含義1.公共部門的概念公共部門是以公共權力為基礎組織起來的，其行動對社會成員具有強制性的社會組織體系。公共部門一般是指政府及其附屬機構，它們主要負責提供公共產(chǎn)品和公共服務。公共部門負責管理公共事務，謀求公共利益，不以盈利為目的，在傳統(tǒng)意義上，城市政府是城市公共部門的唯一主體，政府壟斷了公共事務的管理權，是公共產(chǎn)品的唯一供給主體。隨著社會的發(fā)展和進步，一些非營利組織和非政府機構也成為公共管理的重要主體，政府作為公共部門唯一主體的地位和合法性受到挑戰(zhàn)。但政府仍是公共部門中最重要的行為主體。政府在矯正市場失靈方面，具有一些得天獨厚的優(yōu)勢：（1）政府具有征稅權、禁止權和處罰權。它可以憑借公權力，強行獲得政府收入，禁止某些社會活動，對違法者實施處罰。（2）政府可以通過產(chǎn)權等強制性制度安排，對經(jīng)濟主體的活動提供激勵約束機制，對經(jīng)濟活動的負外部性進行管制。（3）政府可以采取措施為消費者提供信息以及其他必要的支持。2.公共部門的特征（1）公有產(chǎn)權。私人部門的產(chǎn)權基礎是私有產(chǎn)權，公共部門的產(chǎn)權基礎是公有產(chǎn)權。私有產(chǎn)權邊界清晰且可以細分，而公有產(chǎn)權的邊界模糊。界定產(chǎn)權需要一定的成本，只有當界定產(chǎn)權的收益大于成本時，產(chǎn)權界定才有經(jīng)濟意義。那些產(chǎn)權界定的成本大于收益的產(chǎn)權項目，自然就成為公有產(chǎn)權。（2）公共利益。私人部門的行為動機是私人利益最大化，而公共部門的行為目的是公共利益最大化，其約束機制是公共預算，公共預算又受制于社會資源總量。（3）集體行動。私人部門建立在私有產(chǎn)權的基礎之上，其決策權由眾多的行為主體分散地、自主地行使；而公共部門建立在公有產(chǎn)權的基礎之上，其決策權只能通過一定的公共選擇過程來集中行使。私人部門決策遵從自愿交換原則；而公共部門決策帶有一定的強制性。在公共決策機制下，個人有可能要接受自己不喜歡的公共產(chǎn)品，支付不情愿支付的稅收和費用。（4）非市場化。私人部門通過市場交易方式進行經(jīng)濟活動，產(chǎn)權通過有償方式在私人部門之間進行讓渡，這種讓渡受到市場主體的理性行為的約束和支配，從而使資源配置具有效率；而公共部門通過非市場的政治過程進行社會活動，產(chǎn)權讓渡是無償進行的。3.1.4 城市公共部門當前，中國城市公共部門主要包括：（1）政黨。中國共產(chǎn)黨是當代中國唯一的執(zhí)政黨，中共市委在城市管理主體中居于領導核心地位，它統(tǒng)一領導城市各項公共事務，制定城市治理的基本政策。市工會、市婦聯(lián)、團市委等人民團體，以及各民主黨派，均接受中共市委的直接領導。（2）政府。廣義的政府包括立法機關、行政機關和司法機關。立法機關是指城市人民代表大會及其常委會；行政機關是指城市人民政府；司法機關包括法院和檢察院。（3）事業(yè)單位。它們是政府履行公共服務職能的一種延伸，主要提供教育、科研、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)保等公共服務。（4）國有企業(yè)。即政府投資的企業(yè)，分為央屬企業(yè)和地方企業(yè)，分別由中央和地方政府實行分級管理。（5）其他公共部門。主要包括各種行業(yè)協(xié)會、社區(qū)組織等。從國外城市的管理實踐看，政黨、群眾組織和社會團體一般不屬于公共部門。但中國城市的黨組織，工會、共青團和婦聯(lián)等人民團體，以及各種社會團體都屬于公共部門，其財政支出全部或部分列入政府預算。近年來，隨著市民社會和社團組織的發(fā)展，一些非營利、非政府性質(zhì)的社會組織發(fā)展迅速，如基金會、慈善組織、研究學會、中介組織等，它們介于公共部門與私人部門之間，也稱為“第三部門”。這些組織的資金并不依靠公共財政，其收入一般不納稅，它們接受公權力監(jiān)管，但其運行管理具有自主性。這類組織不應當屬于公共部門。

編輯推薦

《市政管理學(第2版)》是普通高等教育“十一五”國家級規(guī)劃教材，北京高等教育精品教材，21世紀公共管理系列教材之一，由楊宏山所編著，中國人民大學出版社出版發(fā)行的。

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