公共政策導論

前言

歷史經(jīng)驗表明，發(fā)展水平和現(xiàn)代化水平越高的社會，公共行政也越發(fā)達，因而就越需要公共行政科學。公共行政科學對我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要性，正隨著我國社會主義現(xiàn)代化進程的推進而日益顯現(xiàn)出來，并呈現(xiàn)出良好的發(fā)展前景。公共行政是對政府及其他社會部門、社會公共事務(wù)的組織與管理。行政管理學是研究和運用于國家事務(wù)、社會公共事務(wù)的管理科學與藝術(shù)。它通過研究、傳播行政管理知識、藝術(shù)的信息，培養(yǎng)公共行政的職業(yè)人才，改善政府和社會公共部門管理、服務(wù)的質(zhì)量，提高效率，最終達到實現(xiàn)公共利益的良好目的。在傳統(tǒng)社會中，公共行政管理也和其他領(lǐng)域中的管理一樣，主要依靠管理人員的經(jīng)驗和悟性?，F(xiàn)代行政管理要求從業(yè)者有著與其相適應(yīng)的職業(yè)道德和品質(zhì)；要求管理人員掌握適應(yīng)這種管理要求的知識和技能。從當前來看，隨著社會的政治民主與科學技術(shù)的全面進步，公共行政的職能在迅速擴展，公共行政部門迅速增加，公共行政中的分工協(xié)作日益增強，社會對政府公共行政質(zhì)量的要求越來越高，“職業(yè)化”成了公共行政領(lǐng)域的一個重要趨勢，不經(jīng)專門化的教育培訓，就不可能勝任管理崗位的要求。所以，在現(xiàn)代社會，通過專門教育培養(yǎng)專業(yè)型的公共行政管理人才，不僅是時代的迫切要求，也是人們的共識。這是由公共行政自身發(fā)展的規(guī)律所決定的，公共行政教育成為公共行政職業(yè)化的主要途徑。

內(nèi)容概要

本書是根據(jù)高等院校教學需要專門編寫的教材，目的是幫助學生掌握公共政策的相關(guān)知識。本書有別于傳統(tǒng)型的以“教”為中心的教科書，無論是在內(nèi)容和形式方面還是在體例和風格方面都有一些變化，力求避免出現(xiàn)教師不講、學生不會的情況。    本書取名《公共政策導論》，主要是因為書的內(nèi)容旨在向?qū)W生提供一種對公共政策總體上的認識和把握，力爭做到在淺顯平實的語言敘述中，讓學員漸漸領(lǐng)會公共政策的知識框架，了解公共政策的基本研究領(lǐng)域，掌握公共政策的主體理論和方法，理清公共政策過程的基本脈絡(luò)，達到對現(xiàn)實社會問題的理性觀察與認識。    本書共分八章，主要講述公共政策的概念、政治與政策的關(guān)系、公共政策的表現(xiàn)形式、公共政策的基本類型、政策系統(tǒng)的構(gòu)成、政策環(huán)境的作用、政策模型的功能、政策分析的視角、政策制定的過程、政策規(guī)劃的作用、政策執(zhí)行的條件、執(zhí)行中需要注意的問題、政策評估的方法和作用、政策終結(jié)的概念及應(yīng)用等方面的內(nèi)容，雖然在各章節(jié)的內(nèi)容里也涉及一些現(xiàn)實社會中的具體政策，并對相關(guān)問題進行了一定的分析與評論，但書中并沒有設(shè)專章來講述具體的公共政策，如農(nóng)業(yè)政策、教育政策、財政政策、人口政策等。這樣做的主要原因在于本書的“導論”性質(zhì)。

書籍目錄

第一章　緒論  第一節(jié)　公共政策的含義  第二節(jié)　透視“公共”概念、理解公共政策  第三節(jié)　政治與政策——從政治角度理解公共政策  第四節(jié)　市場與政策——從市場角度理解公共政策  本章小結(jié)  思考題第二章　公共政策的性質(zhì)與類型  第一節(jié)　公共政策的表現(xiàn)形式  第二節(jié)　公共政策的特征  第三節(jié)　公共政策的分類  第四節(jié)　公共政策的作用  本章小結(jié)  思考題第三章　政策主體、政策客體與政策環(huán)境  第一節(jié)　政策主體  第二節(jié)　政策客體  第三節(jié)　政策環(huán)境　本章小結(jié)　思考題第四章　政策模型及其相關(guān)理論  第一節(jié)　模型概述  第二節(jié)　幾種重要的政策分析模型  第三節(jié)　政策分析的相關(guān)理論  本章小結(jié)  思考題第五章　政策制定　第一節(jié)　社會問題的產(chǎn)生　第二節(jié)　政策問題的確認　第三節(jié)　政策議程的建立　第四節(jié)　政策規(guī)劃　第五節(jié)　心理效應(yīng)與決策質(zhì)量　第六節(jié)　政策的合法性　本章小結(jié)　思考題第六章　政策執(zhí)行　第一節(jié)　政策執(zhí)行的含義、特點和作用　第二節(jié)　政策執(zhí)行的相關(guān)條件　第三節(jié)　政策執(zhí)行中需要注意的幾個問題　本章小結(jié)　思考題第七章　政策評估  第一節(jié)　政策評估的含義和功能  第二節(jié)　政策評估的類型  第三節(jié)　政策評估要素  第四節(jié)　政策評估步驟  第五節(jié)　政策評估的障礙  本章小結(jié)  思考題第八章　政策終結(jié)  第一節(jié)　政策終結(jié)的含義和作用　……主要參考書目

章節(jié)摘錄

第三節(jié) 公共政策的分類在現(xiàn)代社會，公共政策作為政府對團體和個人行動的有效干預(yù)手段，存在于社會生活的各個領(lǐng)域，其數(shù)量巨大、內(nèi)容繁雜、形式多樣、性質(zhì)復雜，因此要把它們都解釋清楚是很不現(xiàn)實的。公共政策的分類并無定式，根據(jù)不同的標準，可以做不同的分類。如根據(jù)措施規(guī)定的詳細程度，公共政策可分為計劃性政策與綱領(lǐng)性政策，前者明確規(guī)定了具體的行動方向和步驟，后者只是規(guī)定了總的方向和目標；根據(jù)涉及的不同領(lǐng)域，公共政策可分為國防政策、外交政策、經(jīng)濟政策、人口政策、教育政策等。美國學者詹姆斯·E·安德森在《公共決策》一書中指出：這些傳統(tǒng)的分類方法包括按照政策的不同領(lǐng)域劃分政策（勞動、福利、人權(quán)、外交事務(wù)）；按照政策制定的不同機構(gòu)劃分政策（行政的、立法的、司法的）；按照政策出臺的不同時間劃分政策（新政時期、二戰(zhàn)后期、19世紀后期）。①盡管這樣一些一般性的分類方法在區(qū)分不同政策和組織方面比較便捷，但是它們在概括能力上表現(xiàn)出明顯的缺陷，因為它們沒有真正反映公共政策的基本特征和實質(zhì)內(nèi)容。下面有關(guān)分類方法的介紹將使讀者對公共政策的范圍、多樣性和目標的差異有更深刻的理解。一、實質(zhì)性政策和程序性政策政策首先可以分為實質(zhì)性政策和程序性政策。實質(zhì)性政策與政府將要采取的行動有關(guān)，如修建高速公路，實施福利計劃，抓捕恐怖分子，禁止酒精飲料零售等。實質(zhì)性政策會直接給人們帶來利益和造成不便，并分配相關(guān)收益和支付成本。而程序性政策，相比之下，則只涉及怎樣采取行動和由誰來采取行動的問題。根據(jù)這樣一個定義，程序性政策就包括了一些法律（如組織法）。這些法律是行政機關(guān)創(chuàng)建的基礎(chǔ)和依據(jù)，并決定行政機關(guān)的職權(quán)范圍，規(guī)定行政機關(guān)在執(zhí)行任務(wù)時的程序和手段，對其運作還提供了行政的、司法的和其他方式的控制。程序性政策可能會有重要的實質(zhì)性結(jié)果。就是說，“怎么做”和“誰來做”可能對實際做了什么（政策結(jié)果）具有重要影響。人們往往會試圖利用程序性問題推遲或阻止實質(zhì)性的決定與政策的通過。某一行政行為可能因為采取了不恰當?shù)某绦蚨獾皆戨y，但實際試圖抵制的卻是政策的實質(zhì)內(nèi)容。一些人就特別擅長使用程序規(guī)則來推遲行政機關(guān)的行動。二、分配性政策、管制性政策、自我管制性政策和再分配性政策這種分類方法基于政策對社會的影響以及政策形成過程中相關(guān)方面之間的關(guān)系。分配性政策涉及將服務(wù)和利益分配給人口中的特定部分——個人、團體、公司和社區(qū)。有些分配性政策只向一個或少數(shù)人提供利益。如20世紀70年代后期美國政府對克萊斯勒公司的擔保貸款，使這家大公司免于破產(chǎn)；再如對商用船只韻運行補貼。另一些政策則向大多數(shù)人提供利益，如農(nóng)業(yè)收入補貼政策、房屋抵押貸款的減稅政策、義務(wù)教育及職業(yè)培訓計劃等。一般說來，分配性政策涉及使用公共資金來支持特定的團體、社區(qū)或產(chǎn)業(yè)。那些尋求利益的人們并不相互直接競爭（盡管也有特例，如大型項目的選址，往往只能有一方勝出），這類利益并不意味著由任何特定團體支付，而是由公共財政承擔，即所有的納稅人支付。因此，分配性政策只產(chǎn)生得利者，而沒有明確的受損者，盡管一定會有人承擔經(jīng)濟上的代價。有觀點認為，分配性政策“實際上不是什么政策，只是一個個單獨的決定，只是把它們歸到一起才被稱為某種政策”。地方當局及其支持者在為他們的計劃爭取授權(quán)和資金支持的同時，并不反對其他方面的類似行動。因此，絕大部分項目在國會往往只有支持者沒有反對者，管制性政策是對個人或團體的行動加以限制和約束。或者說，這類政策減少了受管制的對象的自由和權(quán)利，不論他們是銀行家、公共事業(yè)機構(gòu)、肉類加工企業(yè)還是酒店老板。從這個角度講，管制性政策不同于分配性政策，后者的實施只會增加利益相關(guān)者的自由與權(quán)利。當我們談到管制性政策時，我們的注意力往往會更多地集中到商業(yè)的管制政策上，如對污染的控制和對交通產(chǎn)業(yè)的控制。但對有些人而言，這些正是需要放松政府管制的領(lǐng)域。實際上，管制性政策涉及的最重要領(lǐng)域還是針對個人權(quán)利、財產(chǎn)保護和打擊社會犯罪，這類被稱為社會性的管制政策主要包括公平權(quán)利問題、學校宗教活動、槍支管制、色情業(yè)和墮胎，還涉及對個人行為的一些規(guī)定。管制性政策的形成通常涉及兩個團體或團體聯(lián)盟之間的沖突。其中一個團體或團體聯(lián)盟試圖將某種管制加給對方，而另一方則試圖加以抵抗，聲稱那種管制要么毫無必要，要么所提出的是一種錯誤的控制方式。在這種沖突中，管制性的決定會產(chǎn)生明顯的贏家和輸家。盡管贏家所得到的一般少于他們想得到的。但是當贏家是公共利益團體時，他們并不會得到直接的物質(zhì)上的利益，如《清潔空氣法》的出臺提供的是廣泛的社會利益。然而，管制政策的全部目的和后果是很難確定的。管制政策存在以下幾種形式：·某些管制性政策提出了行為的基本準則，即指定應(yīng)該采取哪些行動，或命令不得采取哪些行動?！吨x爾曼反托拉斯法》實際上就是明確告訴企業(yè)，“你們不能壟斷或試圖壟斷或限制貿(mào)易”。這些禁令通過法院對違法者的起訴而得到實施。相比之下，公共事業(yè)性的管制多是由州政府承擔的，往往包含一些更為具體的控制措施，如規(guī)定準人機制、服務(wù)標準、財務(wù)操作標準，以及電力、電話和其他公用公司的收費標準。相對來說，反托拉斯法比公共事業(yè)管制更少限制企業(yè)的權(quán)力?！はM者保護政策能用來說明管制政策存在的另一些差別。有些立法，如美國1906年通過的《純食品和藥品法》及1962年通過的《藥品修正案》確立了食品藥品生產(chǎn)商必須遵循的質(zhì)量標準。比如，在新藥投放市場之前，它們必須表明使用時能符合藥品安全標準并具有宣稱的有效性。另一些消費者保護的立法，如1964年的《消費信貸保護法》要求貸方向借方準確提供貸款利率及其他經(jīng)濟代價方面的有關(guān)信息。第一類政策旨在阻止不符合預(yù)定標準的產(chǎn)品進入市場；第二類政策試圖向消費者提供有關(guān)做決策時所需要的信息。·某些管制性政策，比如限制企業(yè)進入電視、廣播：電力等特殊行業(yè)的政策，是通過將利益付與某些人，而拒絕給予另一些人的決定來加以貫徹實施。對于某一城市的電視廣播營業(yè)執(zhí)照，有若干申請者向聯(lián)邦通訊委員會提出申請，但只有一家申請者的要求能夠得到滿足。這些政策可以稱為競爭性的管制政策，因為它限制了特定物品和服務(wù)的提供商。但是，這樣做也可能會降低產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。自我管制性政策同競爭性的管制政策近似，涉及對某些事物或某些團體的限制和控制。然而，二者的不同點在于，自我管制性政策受到被管制團體更多的控制，而且它們把其用作保護和促進自身成員利益的一種手段。在一些州中存在幾百種專業(yè)和職業(yè)執(zhí)照，從樹木整形師、拍賣師到律師和醫(yī)師。大部分州都設(shè)有60種以上的專業(yè)執(zhí)照。通常發(fā)放的關(guān)于醫(yī)療方面的執(zhí)照就有按摩師、牙醫(yī)、牙科保健師、急救人員、驗光師、藥劑師、內(nèi)科醫(yī)師、腳病醫(yī)師、注冊護士、心理醫(yī)師、保健醫(yī)師和社會工作者。就這類政策而言，通常的政策制定模式是某一專業(yè)或職業(yè)團體主動從州議會中尋求關(guān)于營業(yè)執(zhí)照發(fā)放的立法。在利益團體之外，則很少有人對之感興趣。結(jié)果便是某一關(guān)于發(fā)放營業(yè)執(zhí)照的立法獲得通過，實施權(quán)就被授予了行業(yè)委員會，而且它會受到被發(fā)放執(zhí)照團體成員的控制。在相當長一段時間內(nèi)，要進入被發(fā)放營業(yè)執(zhí)照的行業(yè)會受到諸多限制，而且其索取的專門服務(wù)的價格也會不斷上升，卻很難說是否促進了服務(wù)的質(zhì)量。

編輯推薦

《公共政策導論(修訂版)》取名《公共政策導論》，主要是因為書的內(nèi)容旨在向?qū)W生提供一種對公共政策總體上的認識和把握，力爭做到在淺顯平實的語言敘述中，讓學員漸漸領(lǐng)會公共政策的知識框架，了解公共政策的基本研究領(lǐng)域，掌握公共政策的主體理論和方法，理清公共政策過程的基本脈絡(luò)，達到對現(xiàn)實社會問題的理性觀察與認識。

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