行政過程的政治：公共行政學新論

前言

　　總序　　在當今社會，政府行政體系與市場體系成為控制社會、影響社會的最大的兩股力量。理論研究和實踐經(jīng)驗表明，政府公共行政與公共管理體系在創(chuàng)造和提升國家競爭優(yōu)勢方面具有不可替代的作用。一個民主的、負責任的、有能力的、高效率的、透明的政府行政管理體系，無論是對經(jīng)濟的發(fā)展還是對整個社會的可持續(xù)發(fā)展都是不可缺少的?！　」残姓c公共管理作為一門學科，誕生于20世紀初發(fā)達的資本主義國家．現(xiàn)已有上百年的歷史。在中國，公共行政與公共管理仍是一個正在發(fā)展中的新興學科。公共行政和公共管理的教育也處在探索和發(fā)展階段。因此，廣大教師、學生、公務員急需貼近實踐、具有實際操作性、能系統(tǒng)培養(yǎng)學生思考和解決實際問題能力的教材。我國公共行政與公共管理科學研究和教育的發(fā)展與繁榮，固然取決于多方面的努力，但一個重要的方面在于我們要以開放的態(tài)度，了解、研究、學習和借鑒國外發(fā)達國家研究和實踐的成果；另一方面，我國正在進行大規(guī)模的政府行政改革，致力于建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應的公共行政與公共管理體制，這同樣需要了解、學習和借鑒發(fā)達國家在公共行政與公共管理方面的經(jīng)驗和教訓。因此無論從我國公共行政與公共管理的教育發(fā)展和學科建設的需要，還是從我國政府改革的實踐層面，全面系統(tǒng)地引進公共行政與公共管理經(jīng)典著作都是時代賦予我們的職責?！　〕鲇谏鲜鰩追矫娴目紤]，我們組織翻譯出版了這套《公共行政與公共管理經(jīng)典譯叢》。為了較為全面、系統(tǒng)地反映當代公共行政與公共管理理論與實踐的發(fā)展，本套叢書分為四個系列：（1）經(jīng)典教材系列。引進這一系列圖書的主要目的是適應國內(nèi)公共行政與公共管理教育對教學參考及資料的需求。這個系列所選教材，內(nèi)容全面系統(tǒng)、簡明通俗，涵蓋了公共行政與公共管理的主要知識領域，內(nèi)容涉及公共行政與公共管理的一般理論、公共組織理論與管理、公共政策、公共財政與預算、公共部門人力資源管理、公共行政的倫理學等。這些教材都是國外大學通用的公共行政與公共管理教科書，多次再版，其作者皆為該領域最著名的教授，他們在自己的研究領域多次獲獎，享有極高的聲譽。（2）公共管理實務系列。這一系列圖書主要是針對實踐中的公共管理者，目的是使公共管理者了解國外公共管理的知識、技術、方法，提高管理的能力和水平，內(nèi)容涉及到如何成為一個有效的公共管理者、如何開發(fā)管理技能、政府全面質(zhì)量管理、政府標桿管理、績效管理等。（3）政府治理與改革系列。自20世紀80年代以來，世界各國均開展了大規(guī)模的政府再造運動，政府再造或改革成為公共行政與公共管理的熱點和核心問題。這一系列選擇了在這一領域極具影響的專家的著作，這些著作分析了政府再造的戰(zhàn)略，向人們展示了政府治理的前景。（4）學術前沿系列。本系列選擇了當代公共行政與公共管理領域有影響的學術流派，如新公共行政、批判主義的行政學、后現(xiàn)代行政學、公共行政的民主理論學派等的著作，以期國內(nèi)公共行政與公共管理專業(yè)領域的學者和學生了解公共行政理論研究的最新發(fā)展?！　　?/pre>


內(nèi)容概要
　　《行政過程的政治：公共行政學新論（第2版）》立足于當代西方特別是美國政府管理的實踐，用大量現(xiàn)實資料及案例對公共行政學的原理進行深刻的闡述和剖析。書中涉及到公共行政研究范圍、政府的角色、公共組織理論等內(nèi)容。


作者簡介
　　詹姆斯·W.費斯勒（James W.Fesler），系美國耶魯大學榮譽教授，現(xiàn)任聯(lián)合國以及美國聯(lián)邦機構顧問。著作有：《行政過程的政治公共行政學新論》等。


書籍目錄
第1章　 導論1.1“行政國家”1.2“公共的”和“行政”1.3公共行政的研究第一篇　 政府做什么以及政府如何做第2章　 政府做什么2.1政府職能2.2政府的工具2.3結論第二篇　 組織與政治結構的作用第3章　 組織理論：基本原理3.1大型組織的結構途徑3.2系統(tǒng)理論3.3人道主義的挑戰(zhàn)3.4多元主義的挑戰(zhàn)3.5第三部門行政的挑戰(zhàn)3.6結論第4章　 組織理論：行政改革的戰(zhàn)略和戰(zhàn)術4.1美國的改革4.2沖突理論4.3全世界是一個舞臺4.4結論第5章　 行政機關5.1行政機關的組成5.2行政機關的領導第6章　 組織問題6.1追求有效的組織6.2重組6.3結論第三篇　政府組織中的人第7章文官制度7．1公共職位7．2管理制度7．3職位分類……


章節(jié)摘錄
　　假定人們希望研究大型行政事業(yè)的一般模式——政府行政機關、主要行政部或大型局。在這一點上社會學家要研究成千上萬人之間的關系模式，他關注的不可能是每一個單獨的職員或每個同事組成的小團體。相反，社會學家要么從整體再到它的主要部分和次要部分進行分析，要么把次要部分作為基礎以此來建構出模式化的整體。因此，這種途徑被稱為是正規(guī)和非人格化的，所以，設計重大重組的分析者經(jīng)常被指責為“僅僅在組織圖表上四處挪動箱子”?！　∥覀冃枰鞔_職位和任職者之間的差別。任何使用組織結構途徑的人們真正關注的是最高行政長官（the chief executive）、部長（the department heads）、局長（the bureau chiefs）、處長（the division directors）、科長（the secriot、chiefS）之間的關系。但是，分析者懂得結構模式存在于這些級別與級別之間，不管個人如何變化，他們通常根據(jù)職位而非暫時的任職者進行分析。川盡管在美國政府中擔任總統(tǒng)一職的人最能給人留下印象，但是，我們?nèi)院敛贿t疑地把總統(tǒng)說成是擁有某些權力和對預期行為有合理決斷范圍的職務，這與在任的總統(tǒng)本人無關。　　從現(xiàn)行的任職者分離出來的行政職位概念與運用于社會學和心理學的角色概念極其相似。雖然這些精深的學科期望角色的作用由“鄰近”同事（包括同級、上級和下級）的預期來界定，但預期實質(zhì)上反過來又源于組織中角色的正規(guī)職位。　　組織職位的角色關系引起了社會心理學家丹尼爾·卡茨（DanidKatz）和羅伯特·L·卡恩（Robert L．Kahn）的注意，他們寫道：　　在任何組織中，我們能夠在包含在組織內(nèi)的一系列總的不間斷的關系和行為申尋找每個個體，這里的關鍵概念是職務（office）〔即職位（position）〕，它表示組織空間里特定的點?？臻g又依次根據(jù)相關職務的結構和與之相關的活動模式來界定。與每個職務相關的是一系列活動或預期行為，這些構成的角色的活動大致可由得到職位的任何人履行……　　在相當程度上，角色預期……是由更廣泛的組織背景決定的。組織的的技術、系統(tǒng)的結構、正規(guī)政策和獎懲在很大程度上詮釋了特定職務的內(nèi)容。組織結構的內(nèi)在功能是如此之穩(wěn)定以致它們被認為獨立于角色系列中特定人物之外?！　≌?guī)組織解釋了人們在行政活動中大部分的行為模式，進而也解釋了人類配備相互聯(lián)系的公共機構的人員的方式。在政府中，結構安排正規(guī)化一直有著特別重要的意義，因為安排根源于政治社會的基本哲學和法學思想。如果我們準備將民主選舉團和多元代表制的立法機構突變?yōu)橄袷切姓倭胖频臋嗤髁x結構的東西，我們就需要注意到這一點。下列結構途徑不存在重大突變，我們在后面部分看看為什么會這樣?！　嗤偷燃壷贫取　≌紊鐣闹行膯栴}是權力的分配與構造。在憲政體制中，政府是法定范圍內(nèi)授予的合法權力（1eg|tirnate power），也就是說這是憲法賦予的權力。由于是合法賦予的權力，政府有“權”期望公民遵從它的決策。這意味著不管公民對政策的特定內(nèi)容同意與否，不管對不服從者的懲罰輕重與否，絕大多數(shù)公民能自動遵守?？傊粋€具有合法性（1egitinlacy）的政府即被認為擁有權威，即憲法規(guī)定范圍內(nèi)決策的權力，并預期獲得廣泛的遵從?！?〕　　政府權威由機構及其人員行使，因此權威的特定要素被授予指定的主要機構和職務（如立法機關、法院和最高行政長官）。分配權威的憲法限制著分配給每個機構和職務的權力的種類和范圍。各主要機構和官員對憲法規(guī)定條款的遵從是其決策合法性所必需的?！　∥覀兒喴仡櫫苏畽嗔戏ㄐ缘母拍詈退闹饕獌?nèi)涵，因為行政機構行使的權力源于高級掌權者，并由高級掌權者界定。行政權力是合法性觀念的進一步延伸，它是授權權力。但是，注意在這一點上這個觀念有兩個推論cation）。行政機構期望大多數(shù)公民服從它的行政決策，因為在它活動范圍之內(nèi)行政機構被授予合法性；此外，立法機關、法院、最高行政長官期望對他們決策的遵從，因為他們具有更高的合法性。現(xiàn)在把這兩個推論結合起來，結論是只有在要求公民服從相關憲法、法律、司法和行政的限度和程序的范圍之內(nèi)，公民應服從行政機構?！　★@而易見，行政中權威的結構強調(diào)連接權力和合法性，它的理論和歷史淵源在于諸如此類的重大政治問題，如“國家”的性質(zhì)、政府自身的合法性、權力的限度以及革命和公民反抗的權利。我們得到的這個答案為關于權力的授予、政府行政長官和機構對公民所犯的錯誤負有的法定責任和公務員揭發(fā)不法行為、集體罷工的個人“權利”等復雜原則提供了前提?！　∽鳛椴扇⌒袆拥恼残姓绻魂P注它與重大政治、理論和道德問題的聯(lián)系，就難以得到理解?！　⌒姓膯⑹尽　∶爸晕⒑唵位奈ｋU，讓我們列舉從公共行政作為權威結構的觀點中推導出來的六個基本命題：　　1．公共行政“機構”依法正式建立——通常依立法機關的專項行動，但是有時依憲法規(guī)定，有時依憲法或法律授權的最高行政長官。顧名思義，行政機構是建立它的首長的代理人，服務于首長的命令和利益?！　?．這樣的機構被依法賦予活動的特定領域和一系列責任（例如，特定法規(guī)的實施）?！　?．行政機構具有在各局之間（不管它的主要單位叫什么）或更進一步在單個職位之間劃分責任的內(nèi)在結構?！　?．行政機構具有一系列確認其單位和在職者在機構業(yè)務流程中以什么次序做事情的程序?！　?．行政機構擁有官員和雇員，人們期望他們增進指派給機構的活動和專門責任的績效。雖然全體職員頻繁進出，但是，這不會改變對成員貢獻性質(zhì)的穩(wěn)定預期?！　?．政府的其他部分（如，立法機關、行政首腦和司法機關）有權廢除行政機構，有權繼續(xù)、擴展或收縮活動和責任領域的范圍，有權決定使用款項的數(shù)量，有權任命部分職員并說明其他人應如何被選拔，有權對組織與運作提出結構與程序上的要求?！　∵@些論述排除或嚴格限制組織理論中發(fā)現(xiàn)的一些觀點，這些觀點漠視權力的合法性問題。行政機構不是自發(fā)地發(fā)展存在，而是由合憲的機構或官員正式創(chuàng)立。行政機構不能自由地選擇自己的目標，只是被期望在有限主題范圍內(nèi)執(zhí)行和完成外部權威指派給它的責任。行政機構不簡單的是一種從誰喜歡誰或誰取得和掌握權力發(fā)展起來的社會模式，而且具有試圖說明誰應做什么和誰有權支配誰的正式組織結構。它的官員和雇員不應該為與其法定責任不相容的私人集團利益服務、不應該動員同事背離機構的目標或者以權謀私。相反，他們會依照他們向行政機構及其目標提供的服務得到評判。行政機構不是促成和聽任自己繼續(xù)作為一個獨立的“封閉組織”或者與稱為“環(huán)境”的一系列模糊力量斗爭，而仍然是特定環(huán)境如政府的一部分，其合法權力擁有者有權評估績效、決定資源投入和改變它的使命與活動?！　∵@些建立在權威結構基礎上的論述沒有認為任何指定的程序和行為會執(zhí)行良好或無懈可擊。立法機關可以建立一個并不需要的行政機構。行政機構活動范圍和系列責任的匹配也許是模棱兩可的，也許會與其他行政機構重疊。行政部門的內(nèi)在結構也許會設計得很糟糕，合法性權力模型的特色也許會由于模型本身沒有考慮到的發(fā)展而被破壞。這樣，行政機構中富有進取心的個人和團體會獲取或逐漸擴大權力以致權力的正規(guī)結構被破壞。行政機構造就這樣的內(nèi)在動力和一系列如此強大的聯(lián)盟以致上級掌權者會毫不猶豫地向機構中的獨立行動挑戰(zhàn)?；蛘呱霞壵茩嗾邥偈剐姓C構做出決策以服務于私人經(jīng)濟利益、政治利益或與更大公共意志相違背的個人利益。雖然這些理論和其他實踐上的可能性需要我們的關注，但是，它們并沒有破壞我們建立在權威結構基礎上的理論的效用?！　　?/pre>








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