行政過(guò)程的政治：公共行政學(xué)新論

前言

　　總序　　在當(dāng)今社會(huì)，政府行政體系與市場(chǎng)體系成為控制社會(huì)、影響社會(huì)的最大的兩股力量。理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，政府公共行政與公共管理體系在創(chuàng)造和提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)方面具有不可替代的作用。一個(gè)民主的、負(fù)責(zé)任的、有能力的、高效率的、透明的政府行政管理體系，無(wú)論是對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還是對(duì)整個(gè)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展都是不可缺少的?！　」残姓c公共管理作為一門(mén)學(xué)科，誕生于20世紀(jì)初發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家．現(xiàn)已有上百年的歷史。在中國(guó)，公共行政與公共管理仍是一個(gè)正在發(fā)展中的新興學(xué)科。公共行政和公共管理的教育也處在探索和發(fā)展階段。因此，廣大教師、學(xué)生、公務(wù)員急需貼近實(shí)踐、具有實(shí)際操作性、能系統(tǒng)培養(yǎng)學(xué)生思考和解決實(shí)際問(wèn)題能力的教材。我國(guó)公共行政與公共管理科學(xué)研究和教育的發(fā)展與繁榮，固然取決于多方面的努力，但一個(gè)重要的方面在于我們要以開(kāi)放的態(tài)度，了解、研究、學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家研究和實(shí)踐的成果；另一方面，我國(guó)正在進(jìn)行大規(guī)模的政府行政改革，致力于建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共行政與公共管理體制，這同樣需要了解、學(xué)習(xí)和借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家在公共行政與公共管理方面的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。因此無(wú)論從我國(guó)公共行政與公共管理的教育發(fā)展和學(xué)科建設(shè)的需要，還是從我國(guó)政府改革的實(shí)踐層面，全面系統(tǒng)地引進(jìn)公共行政與公共管理經(jīng)典著作都是時(shí)代賦予我們的職責(zé)?！　〕鲇谏鲜鰩追矫娴目紤]，我們組織翻譯出版了這套《公共行政與公共管理經(jīng)典譯叢》。為了較為全面、系統(tǒng)地反映當(dāng)代公共行政與公共管理理論與實(shí)踐的發(fā)展，本套叢書(shū)分為四個(gè)系列：（1）經(jīng)典教材系列。引進(jìn)這一系列圖書(shū)的主要目的是適應(yīng)國(guó)內(nèi)公共行政與公共管理教育對(duì)教學(xué)參考及資料的需求。這個(gè)系列所選教材，內(nèi)容全面系統(tǒng)、簡(jiǎn)明通俗，涵蓋了公共行政與公共管理的主要知識(shí)領(lǐng)域，內(nèi)容涉及公共行政與公共管理的一般理論、公共組織理論與管理、公共政策、公共財(cái)政與預(yù)算、公共部門(mén)人力資源管理、公共行政的倫理學(xué)等。這些教材都是國(guó)外大學(xué)通用的公共行政與公共管理教科書(shū)，多次再版，其作者皆為該領(lǐng)域最著名的教授，他們?cè)谧约旱难芯款I(lǐng)域多次獲獎(jiǎng)，享有極高的聲譽(yù)。（2）公共管理實(shí)務(wù)系列。這一系列圖書(shū)主要是針對(duì)實(shí)踐中的公共管理者，目的是使公共管理者了解國(guó)外公共管理的知識(shí)、技術(shù)、方法，提高管理的能力和水平，內(nèi)容涉及到如何成為一個(gè)有效的公共管理者、如何開(kāi)發(fā)管理技能、政府全面質(zhì)量管理、政府標(biāo)桿管理、績(jī)效管理等。（3）政府治理與改革系列。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，世界各國(guó)均開(kāi)展了大規(guī)模的政府再造運(yùn)動(dòng)，政府再造或改革成為公共行政與公共管理的熱點(diǎn)和核心問(wèn)題。這一系列選擇了在這一領(lǐng)域極具影響的專(zhuān)家的著作，這些著作分析了政府再造的戰(zhàn)略，向人們展示了政府治理的前景。（4）學(xué)術(shù)前沿系列。本系列選擇了當(dāng)代公共行政與公共管理領(lǐng)域有影響的學(xué)術(shù)流派，如新公共行政、批判主義的行政學(xué)、后現(xiàn)代行政學(xué)、公共行政的民主理論學(xué)派等的著作，以期國(guó)內(nèi)公共行政與公共管理專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的學(xué)者和學(xué)生了解公共行政理論研究的最新發(fā)展?！　　?/pre>


內(nèi)容概要
　　《行政過(guò)程的政治：公共行政學(xué)新論（第2版）》立足于當(dāng)代西方特別是美國(guó)政府管理的實(shí)踐，用大量現(xiàn)實(shí)資料及案例對(duì)公共行政學(xué)的原理進(jìn)行深刻的闡述和剖析。書(shū)中涉及到公共行政研究范圍、政府的角色、公共組織理論等內(nèi)容。


作者簡(jiǎn)介
　　詹姆斯·W.費(fèi)斯勒（James W.Fesler），系美國(guó)耶魯大學(xué)榮譽(yù)教授，現(xiàn)任聯(lián)合國(guó)以及美國(guó)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)顧問(wèn)。著作有：《行政過(guò)程的政治公共行政學(xué)新論》等。


書(shū)籍目錄
第1章　 導(dǎo)論1.1“行政國(guó)家”1.2“公共的”和“行政”1.3公共行政的研究第一篇　 政府做什么以及政府如何做第2章　 政府做什么2.1政府職能2.2政府的工具2.3結(jié)論第二篇　 組織與政治結(jié)構(gòu)的作用第3章　 組織理論：基本原理3.1大型組織的結(jié)構(gòu)途徑3.2系統(tǒng)理論3.3人道主義的挑戰(zhàn)3.4多元主義的挑戰(zhàn)3.5第三部門(mén)行政的挑戰(zhàn)3.6結(jié)論第4章　 組織理論：行政改革的戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)4.1美國(guó)的改革4.2沖突理論4.3全世界是一個(gè)舞臺(tái)4.4結(jié)論第5章　 行政機(jī)關(guān)5.1行政機(jī)關(guān)的組成5.2行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)第6章　 組織問(wèn)題6.1追求有效的組織6.2重組6.3結(jié)論第三篇　政府組織中的人第7章文官制度7．1公共職位7．2管理制度7．3職位分類(lèi)……


章節(jié)摘錄
　　假定人們希望研究大型行政事業(yè)的一般模式——政府行政機(jī)關(guān)、主要行政部或大型局。在這一點(diǎn)上社會(huì)學(xué)家要研究成千上萬(wàn)人之間的關(guān)系模式，他關(guān)注的不可能是每一個(gè)單獨(dú)的職員或每個(gè)同事組成的小團(tuán)體。相反，社會(huì)學(xué)家要么從整體再到它的主要部分和次要部分進(jìn)行分析，要么把次要部分作為基礎(chǔ)以此來(lái)建構(gòu)出模式化的整體。因此，這種途徑被稱(chēng)為是正規(guī)和非人格化的，所以，設(shè)計(jì)重大重組的分析者經(jīng)常被指責(zé)為“僅僅在組織圖表上四處挪動(dòng)箱子”?！　∥覀冃枰鞔_職位和任職者之間的差別。任何使用組織結(jié)構(gòu)途徑的人們真正關(guān)注的是最高行政長(zhǎng)官（the chief executive）、部長(zhǎng)（the department heads）、局長(zhǎng)（the bureau chiefs）、處長(zhǎng)（the division directors）、科長(zhǎng)（the secriot、chiefS）之間的關(guān)系。但是，分析者懂得結(jié)構(gòu)模式存在于這些級(jí)別與級(jí)別之間，不管個(gè)人如何變化，他們通常根據(jù)職位而非暫時(shí)的任職者進(jìn)行分析。川盡管在美國(guó)政府中擔(dān)任總統(tǒng)一職的人最能給人留下印象，但是，我們?nèi)院敛贿t疑地把總統(tǒng)說(shuō)成是擁有某些權(quán)力和對(duì)預(yù)期行為有合理決斷范圍的職務(wù)，這與在任的總統(tǒng)本人無(wú)關(guān)?！　默F(xiàn)行的任職者分離出來(lái)的行政職位概念與運(yùn)用于社會(huì)學(xué)和心理學(xué)的角色概念極其相似。雖然這些精深的學(xué)科期望角色的作用由“鄰近”同事（包括同級(jí)、上級(jí)和下級(jí)）的預(yù)期來(lái)界定，但預(yù)期實(shí)質(zhì)上反過(guò)來(lái)又源于組織中角色的正規(guī)職位?！　〗M織職位的角色關(guān)系引起了社會(huì)心理學(xué)家丹尼爾·卡茨（DanidKatz）和羅伯特·L·卡恩（Robert L．Kahn）的注意，他們寫(xiě)道：　　在任何組織中，我們能夠在包含在組織內(nèi)的一系列總的不間斷的關(guān)系和行為申尋找每個(gè)個(gè)體，這里的關(guān)鍵概念是職務(wù)（office）〔即職位（position）〕，它表示組織空間里特定的點(diǎn)。空間又依次根據(jù)相關(guān)職務(wù)的結(jié)構(gòu)和與之相關(guān)的活動(dòng)模式來(lái)界定。與每個(gè)職務(wù)相關(guān)的是一系列活動(dòng)或預(yù)期行為，這些構(gòu)成的角色的活動(dòng)大致可由得到職位的任何人履行……　　在相當(dāng)程度上，角色預(yù)期……是由更廣泛的組織背景決定的。組織的的技術(shù)、系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、正規(guī)政策和獎(jiǎng)懲在很大程度上詮釋了特定職務(wù)的內(nèi)容。組織結(jié)構(gòu)的內(nèi)在功能是如此之穩(wěn)定以致它們被認(rèn)為獨(dú)立于角色系列中特定人物之外?！　≌?guī)組織解釋了人們?cè)谛姓顒?dòng)中大部分的行為模式，進(jìn)而也解釋了人類(lèi)配備相互聯(lián)系的公共機(jī)構(gòu)的人員的方式。在政府中，結(jié)構(gòu)安排正規(guī)化一直有著特別重要的意義，因?yàn)榘才鸥从谡紊鐣?huì)的基本哲學(xué)和法學(xué)思想。如果我們準(zhǔn)備將民主選舉團(tuán)和多元代表制的立法機(jī)構(gòu)突變?yōu)橄袷切姓倭胖频臋?quán)威主義結(jié)構(gòu)的東西，我們就需要注意到這一點(diǎn)。下列結(jié)構(gòu)途徑不存在重大突變，我們?cè)诤竺娌糠挚纯礊槭裁磿?huì)這樣。　　權(quán)威和等級(jí)制度　　政治社會(huì)的中心問(wèn)題是權(quán)力的分配與構(gòu)造。在憲政體制中，政府是法定范圍內(nèi)授予的合法權(quán)力（1eg|tirnate power），也就是說(shuō)這是憲法賦予的權(quán)力。由于是合法賦予的權(quán)力，政府有“權(quán)”期望公民遵從它的決策。這意味著不管公民對(duì)政策的特定內(nèi)容同意與否，不管對(duì)不服從者的懲罰輕重與否，絕大多數(shù)公民能自動(dòng)遵守。總之，一個(gè)具有合法性（1egitinlacy）的政府即被認(rèn)為擁有權(quán)威，即憲法規(guī)定范圍內(nèi)決策的權(quán)力，并預(yù)期獲得廣泛的遵從?！?〕　　政府權(quán)威由機(jī)構(gòu)及其人員行使，因此權(quán)威的特定要素被授予指定的主要機(jī)構(gòu)和職務(wù)（如立法機(jī)關(guān)、法院和最高行政長(zhǎng)官）。分配權(quán)威的憲法限制著分配給每個(gè)機(jī)構(gòu)和職務(wù)的權(quán)力的種類(lèi)和范圍。各主要機(jī)構(gòu)和官員對(duì)憲法規(guī)定條款的遵從是其決策合法性所必需的?！　∥覀兒?jiǎn)要回顧了政府權(quán)力合法性的概念和它的主要內(nèi)涵，因?yàn)樾姓C(jī)構(gòu)行使的權(quán)力源于高級(jí)掌權(quán)者，并由高級(jí)掌權(quán)者界定。行政權(quán)力是合法性觀念的進(jìn)一步延伸，它是授權(quán)權(quán)力。但是，注意在這一點(diǎn)上這個(gè)觀念有兩個(gè)推論cation）。行政機(jī)構(gòu)期望大多數(shù)公民服從它的行政決策，因?yàn)樵谒顒?dòng)范圍之內(nèi)行政機(jī)構(gòu)被授予合法性；此外，立法機(jī)關(guān)、法院、最高行政長(zhǎng)官期望對(duì)他們決策的遵從，因?yàn)樗麄兙哂懈叩暮戏ㄐ浴，F(xiàn)在把這兩個(gè)推論結(jié)合起來(lái)，結(jié)論是只有在要求公民服從相關(guān)憲法、法律、司法和行政的限度和程序的范圍之內(nèi)，公民應(yīng)服從行政機(jī)構(gòu)。　　顯而易見(jiàn)，行政中權(quán)威的結(jié)構(gòu)強(qiáng)調(diào)連接權(quán)力和合法性，它的理論和歷史淵源在于諸如此類(lèi)的重大政治問(wèn)題，如“國(guó)家”的性質(zhì)、政府自身的合法性、權(quán)力的限度以及革命和公民反抗的權(quán)利。我們得到的這個(gè)答案為關(guān)于權(quán)力的授予、政府行政長(zhǎng)官和機(jī)構(gòu)對(duì)公民所犯的錯(cuò)誤負(fù)有的法定責(zé)任和公務(wù)員揭發(fā)不法行為、集體罷工的個(gè)人“權(quán)利”等復(fù)雜原則提供了前提。　　作為采取行動(dòng)的政府，公共行政如果不關(guān)注它與重大政治、理論和道德問(wèn)題的聯(lián)系，就難以得到理解?！　⌒姓膯⑹尽　∶爸晕⒑?jiǎn)單化的危險(xiǎn)，讓我們列舉從公共行政作為權(quán)威結(jié)構(gòu)的觀點(diǎn)中推導(dǎo)出來(lái)的六個(gè)基本命題：　　1．公共行政“機(jī)構(gòu)”依法正式建立——通常依立法機(jī)關(guān)的專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，但是有時(shí)依憲法規(guī)定，有時(shí)依憲法或法律授權(quán)的最高行政長(zhǎng)官。顧名思義，行政機(jī)構(gòu)是建立它的首長(zhǎng)的代理人，服務(wù)于首長(zhǎng)的命令和利益?！　?．這樣的機(jī)構(gòu)被依法賦予活動(dòng)的特定領(lǐng)域和一系列責(zé)任（例如，特定法規(guī)的實(shí)施）?！　?．行政機(jī)構(gòu)具有在各局之間（不管它的主要單位叫什么）或更進(jìn)一步在單個(gè)職位之間劃分責(zé)任的內(nèi)在結(jié)構(gòu)。　　4．行政機(jī)構(gòu)具有一系列確認(rèn)其單位和在職者在機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)流程中以什么次序做事情的程序?！　?．行政機(jī)構(gòu)擁有官員和雇員，人們期望他們?cè)鲞M(jìn)指派給機(jī)構(gòu)的活動(dòng)和專(zhuān)門(mén)責(zé)任的績(jī)效。雖然全體職員頻繁進(jìn)出，但是，這不會(huì)改變對(duì)成員貢獻(xiàn)性質(zhì)的穩(wěn)定預(yù)期?！　?．政府的其他部分（如，立法機(jī)關(guān)、行政首腦和司法機(jī)關(guān)）有權(quán)廢除行政機(jī)構(gòu)，有權(quán)繼續(xù)、擴(kuò)展或收縮活動(dòng)和責(zé)任領(lǐng)域的范圍，有權(quán)決定使用款項(xiàng)的數(shù)量，有權(quán)任命部分職員并說(shuō)明其他人應(yīng)如何被選拔，有權(quán)對(duì)組織與運(yùn)作提出結(jié)構(gòu)與程序上的要求?！　∵@些論述排除或嚴(yán)格限制組織理論中發(fā)現(xiàn)的一些觀點(diǎn)，這些觀點(diǎn)漠視權(quán)力的合法性問(wèn)題。行政機(jī)構(gòu)不是自發(fā)地發(fā)展存在，而是由合憲的機(jī)構(gòu)或官員正式創(chuàng)立。行政機(jī)構(gòu)不能自由地選擇自己的目標(biāo)，只是被期望在有限主題范圍內(nèi)執(zhí)行和完成外部權(quán)威指派給它的責(zé)任。行政機(jī)構(gòu)不簡(jiǎn)單的是一種從誰(shuí)喜歡誰(shuí)或誰(shuí)取得和掌握權(quán)力發(fā)展起來(lái)的社會(huì)模式，而且具有試圖說(shuō)明誰(shuí)應(yīng)做什么和誰(shuí)有權(quán)支配誰(shuí)的正式組織結(jié)構(gòu)。它的官員和雇員不應(yīng)該為與其法定責(zé)任不相容的私人集團(tuán)利益服務(wù)、不應(yīng)該動(dòng)員同事背離機(jī)構(gòu)的目標(biāo)或者以權(quán)謀私。相反，他們會(huì)依照他們向行政機(jī)構(gòu)及其目標(biāo)提供的服務(wù)得到評(píng)判。行政機(jī)構(gòu)不是促成和聽(tīng)任自己繼續(xù)作為一個(gè)獨(dú)立的“封閉組織”或者與稱(chēng)為“環(huán)境”的一系列模糊力量斗爭(zhēng)，而仍然是特定環(huán)境如政府的一部分，其合法權(quán)力擁有者有權(quán)評(píng)估績(jī)效、決定資源投入和改變它的使命與活動(dòng)?！　∵@些建立在權(quán)威結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的論述沒(méi)有認(rèn)為任何指定的程序和行為會(huì)執(zhí)行良好或無(wú)懈可擊。立法機(jī)關(guān)可以建立一個(gè)并不需要的行政機(jī)構(gòu)。行政機(jī)構(gòu)活動(dòng)范圍和系列責(zé)任的匹配也許是模棱兩可的，也許會(huì)與其他行政機(jī)構(gòu)重疊。行政部門(mén)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)也許會(huì)設(shè)計(jì)得很糟糕，合法性權(quán)力模型的特色也許會(huì)由于模型本身沒(méi)有考慮到的發(fā)展而被破壞。這樣，行政機(jī)構(gòu)中富有進(jìn)取心的個(gè)人和團(tuán)體會(huì)獲取或逐漸擴(kuò)大權(quán)力以致權(quán)力的正規(guī)結(jié)構(gòu)被破壞。行政機(jī)構(gòu)造就這樣的內(nèi)在動(dòng)力和一系列如此強(qiáng)大的聯(lián)盟以致上級(jí)掌權(quán)者會(huì)毫不猶豫地向機(jī)構(gòu)中的獨(dú)立行動(dòng)挑戰(zhàn)?；蛘呱霞?jí)掌權(quán)者會(huì)促使行政機(jī)構(gòu)做出決策以服務(wù)于私人經(jīng)濟(jì)利益、政治利益或與更大公共意志相違背的個(gè)人利益。雖然這些理論和其他實(shí)踐上的可能性需要我們的關(guān)注，但是，它們并沒(méi)有破壞我們建立在權(quán)威結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的理論的效用?！　　?/pre>








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