摒棄官僚制

內(nèi)容概要

本書從戰(zhàn)略高度全面、系統(tǒng)地提出了政府再造的路線圖，并在充分吸收美國(guó)和國(guó)際案例研究的基礎(chǔ)上，詳細(xì)地闡述了核心戰(zhàn)略、后果戰(zhàn)略、顧客戰(zhàn)略、控制戰(zhàn)略、文化戰(zhàn)略及其在實(shí)踐中的運(yùn)用。

作者簡(jiǎn)介

戴維·奧斯本，系《再造政府》一書的作者，被譽(yù)為“政府再造大師”。曾任美國(guó)副總統(tǒng)阿爾·戈?duì)柕母呒?jí)顧問，為“國(guó)家績(jī)效評(píng)估委員會(huì)”提供智力指導(dǎo)，并起草了該委員會(huì)1993年年度報(bào)告；他還擔(dān)任美國(guó)許多公共部門的顧問，并被英國(guó)、巴西等國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人聘為顧問。
彼德·普拉斯特里

書籍目錄

第一部分尋找杠桿的作用
第二部分五項(xiàng)戰(zhàn)略
第三部分運(yùn)用戰(zhàn)略

章節(jié)摘錄

書摘    對(duì)此進(jìn)行區(qū)分十分重要，因?yàn)榻M織各個(gè)層面的政府再造者必須針對(duì)不同類型的組織使用相應(yīng)的戰(zhàn)略。由于許多組織執(zhí)行著各種混雜在一起的職能，因而這項(xiàng)工作可能十分棘手。政策職能與服務(wù)提供、規(guī)則制定職能和執(zhí)行職能經(jīng)常糾纏不分。從學(xué)校到公共住房開發(fā)的許多服務(wù)組織，通常也必須依據(jù)行為標(biāo)準(zhǔn)兼具執(zhí)行職能。警察局是執(zhí)行組織，但是同時(shí)也承擔(dān)著公共服務(wù)：在建筑工地周圍維護(hù)交通秩序；在音樂會(huì)上控制擁擠的人流；管理青年運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目等。許多社會(huì)福利機(jī)構(gòu)，如就業(yè)服務(wù)中心與福利辦公室，既提供服務(wù)，又起草規(guī)章制度，還執(zhí)行其制定的規(guī)則。稅收機(jī)構(gòu)屬于執(zhí)行業(yè)務(wù)，但它們一般也提供服務(wù)，如信息熱線等。而許多政策咨詢組織實(shí)際上都是提供服務(wù)的，而不是政策組織，因?yàn)樗鼈優(yōu)闆Q策者提供服務(wù)，本身并不進(jìn)行決策。   一種類型的許多組織中間包括屬于另一種類型的部門，這就使得事情更為復(fù)雜化。環(huán)境規(guī)則制定與執(zhí)行機(jī)構(gòu)中設(shè)有人事辦公室，提供人事方面的服務(wù)。服務(wù)組織中又包含著執(zhí)行組織，如審計(jì)局。最后，大多數(shù)公共組織為“外部顧客”(如普通大眾和特定社區(qū))提供服務(wù)，而另外一些公共組織則專為“內(nèi)部顧客”(如其他政府部門)提供服務(wù)。  五種戰(zhàn)略在政策組織與執(zhí)行組織中運(yùn)作的差別要大于服務(wù)組織。例如，在執(zhí)行機(jī)構(gòu)，顧客戰(zhàn)略更為復(fù)雜。這些執(zhí)行機(jī)構(gòu)的主要顧客是普通大眾，其代表者是民選官員和立法者。但是“執(zhí)行者”(納稅人、司機(jī)和環(huán)境污染者)同樣極其重要。否則，就會(huì)變成“非執(zhí)行者”：違法亂紀(jì)、偷稅漏稅、無(wú)視環(huán)境規(guī)章的人和組織。執(zhí)行組織必須高度關(guān)注所有這三類人。  同樣，控制戰(zhàn)略在執(zhí)行組織中所發(fā)揮的作用也不盡相同。因?yàn)橛行﹫?zhí)行組織，如警察局和法庭，在正常情況下，都要求同等對(duì)待每一位執(zhí)行者(或者至少同一階層的執(zhí)行者人人平等)，這種組織給予其雇員的靈活性有一定限制。  在討論每一種戰(zhàn)略與途徑時(shí)，我們將對(duì)這些問題詳加討論。但目前至少可以說，再造適合所有類型的組織。處于規(guī)則制定組織和執(zhí)行組織中的某些人認(rèn)為，再造只適用于政策組織和公共服務(wù)組織。不過，這最多只是不進(jìn)行再造的“托詞”而已。    盡管組織之間存在這些差異，但它們并沒有改變那些能導(dǎo)致根本變革的基本杠桿。在一切公共組織和體制中，孤立片面的革新和內(nèi)在連續(xù)的再造之間的差異就在于“戰(zhàn)略”一詞。如果需要一個(gè)全新的公共體制與公共組織，就必須修改其遺傳密碼。不運(yùn)用“五C”戰(zhàn)略，也可以進(jìn)行一系列的創(chuàng)新，但卻永遠(yuǎn)無(wú)法產(chǎn)生公共組織績(jī)效的持續(xù)改進(jìn)。因此，政府再造的第一要?jiǎng)t就是：沒有新的DNA．就沒有真正的改革。游戲?qū)哟危好袘?zhàn)略    政府組織體系龐大、雜亂無(wú)章。政府每年雇員數(shù)百萬(wàn)人。開支數(shù)萬(wàn)億美元。同時(shí)，政府內(nèi)部等級(jí)森嚴(yán)，其中有著數(shù)以千計(jì)、相互交疊的政治權(quán)力部門和公共機(jī)構(gòu)。這里是政治家、公務(wù)員和公民水乳交融的中心，他們?cè)跓o(wú)休無(wú)止的改革組合中進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)、聯(lián)合與協(xié)作。    在如此復(fù)雜的體制中，如果想要改變政府的績(jī)效，如前所述，就需要發(fā)揮杠桿作用。增加杠桿作用的第一種方法是使用前面的五種戰(zhàn)略，第二種方法就是將它們投向最適當(dāng)?shù)哪繕?biāo)。    在公共體制五個(gè)層次中(統(tǒng)治體制、行政體制、組織、工作流程和人員)任何一個(gè)層次上，都可以使用這五項(xiàng)戰(zhàn)略。層次越高，所需要使用的杠桿作用就越大。    在英國(guó)，瑪格麗特·撒切爾和約翰·梅杰瞄準(zhǔn)的是最高層次，即公共組織運(yùn)行于其中的基本體制：各部門與機(jī)構(gòu)的中央政府體制、國(guó)家保健局、地方政府體制和教育體制，(關(guān)于后者，詳見本書第175頁(yè)～176頁(yè)。)我們稱之為“統(tǒng)治體制”。改變整個(gè)體制的運(yùn)行方式(如通過簽署績(jī)效合同設(shè)立自治機(jī)構(gòu))，就可以促使其中的組織進(jìn)行變革。    撒切爾和梅杰的改革迫使數(shù)以千計(jì)的公共組織重新審視其組織績(jī)效及其與顧客之間的關(guān)系——這正是其運(yùn)作的主要方式。僅僅“下一步行動(dòng)”方案所激起的變革漣漪，就波及了整個(gè)行政系統(tǒng)，迫使財(cái)政預(yù)算和人事制度進(jìn)行重大變革；波及了公共組織，使得管理者為提供合同上規(guī)定的具體產(chǎn)品負(fù)責(zé)；波及了工作流程，使得整個(gè)流程重新設(shè)計(jì)以滿足產(chǎn)品目標(biāo)；也波及了人員，他們不得不改變其習(xí)慣、心靈與心智。    人們把統(tǒng)治體制運(yùn)行的規(guī)則統(tǒng)稱為“行政制度”、“運(yùn)行制度”或“管理制度”。最廣為人知的就是預(yù)算和金融制度、人事制度、采購(gòu)制度和審計(jì)制度。這些行政制度是統(tǒng)治體制控制其成員組織(或行業(yè)組織)的手段。它們規(guī)定了每個(gè)成員組織如何進(jìn)行財(cái)政開支、人員雇用、工資分配以及如何管理。毫不夸張地說，行政體制就是一件緊身衣，名日“官僚制”(Bureaucracy)。    對(duì)于政府再造者而言，這里也有強(qiáng)大的杠桿作用，可以用以改變公共行政體制。并向外波及以變革所觸及的一切。事實(shí)上，如果沒有變革公共行政體制，也就無(wú)法變革統(tǒng)治體制。在英國(guó)，如果希望下一步行動(dòng)方案發(fā)揮作用，就必須首先改革預(yù)算制度和人事制度。    大多數(shù)管理者無(wú)法改變其工作所在的統(tǒng)治體制，因而也無(wú)法改變其行政體制，這就是我們?cè)谛蜓灾刑岬降墓步M織與企業(yè)之間的區(qū)別。企業(yè)從來(lái)就不是“統(tǒng)治體制”的子集，除非它們是聯(lián)合大企業(yè)的一部分。因此，大多數(shù)企業(yè)都控制著自己的行政系統(tǒng)。而在政府組織中，這種情況極為少見。某些特殊的機(jī)構(gòu)和半公共組織能享此殊榮，如果民選官員接受的話，市或縣的高層管理者可以改變其行政體制。但大多數(shù)公共行政組織都是偏安于大型統(tǒng)治體制的一隅，由統(tǒng)治體制支配著其行政體制。    管理者可以運(yùn)用五項(xiàng)戰(zhàn)略對(duì)自身組織進(jìn)行變革，然而變革的只是權(quán)力等級(jí)的下一層次。他們可以在組織內(nèi)部灌輸對(duì)顧客負(fù)責(zé)的理念，明確使命，預(yù)設(shè)績(jī)效后果，把決策權(quán)下放給一線雇員，甚至改變組織文化。有時(shí)候，他們甚至還可以獲得行政體制的豁免權(quán)(Waivers)，允許執(zhí)行機(jī)構(gòu)擁有更多的自主權(quán)，形成不同的激勵(lì)機(jī)制。在組織層次上進(jìn)行變革顯然比體制變革中產(chǎn)生的影響要小得多，因?yàn)橐淮巫兏镏荒苡绊懸粋€(gè)組織，但卻比在工作流程和人員兩個(gè)層次上進(jìn)行變革產(chǎn)生的影響更大一些?！?/pre>



媒體關(guān)注與評(píng)論
《公共行政與公共管理經(jīng)典譯叢》在當(dāng)今社會(huì)，政府行政體系與市場(chǎng)體系成為控制社會(huì)、影-自社會(huì)的最大的兩股力量。理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，政府公共行政與公共管理體系在創(chuàng)造和提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)方面具有不可替代的作用。一個(gè)民主的、負(fù)責(zé)任的、有能力的、高效率的、透明的政府行政管理體系，無(wú)論是對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還是對(duì)整個(gè)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展都是不可缺少的。    公共行政與公共管理作為一門學(xué)科，誕生于20世紀(jì)初發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家，現(xiàn)已有上百年的歷史。在中國(guó)，公共行政與公共管理仍是一個(gè)正在發(fā)展中的新興學(xué)科。公共行政和公共管理的教育也處在探索和發(fā)展階段。因此，廣大教師、學(xué)生、公務(wù)員急需貼近實(shí)踐、具有實(shí)際操作性、能系統(tǒng)培養(yǎng)學(xué)生思考和解決實(shí)際問題能力的教材。我國(guó)公共行政與公共管理科學(xué)研究和教育的發(fā)展與繁榮，固然取決于多方面的努力，但一個(gè)重要的方面在于我們要以開放的態(tài)度，了解、研究、學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家研究和實(shí)踐的成果；另一方面，我國(guó)正在進(jìn)行大規(guī)模的政府行政改革，致力于建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共行政與公共管理體制，這同樣需要了解、學(xué)習(xí)和借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家在公共行政與公共管理方面的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。因此無(wú)論從我國(guó)公共行政與公共管理的教育發(fā)展和學(xué)科建設(shè)的需要，還是從我國(guó)政府改革的實(shí)踐層面，全面系統(tǒng)地引進(jìn)公共行政與公共管理經(jīng)典著作都是時(shí)代賦予我們的職責(zé)。    出于上述幾方面的考慮，我們組織翻譯出版了這套《公共行政與公共管理經(jīng)典譯叢》。為了較為全面、系統(tǒng)地反映當(dāng)代公共行政與公共管理理論與實(shí)踐的發(fā)展，本套叢書分為四個(gè)系列：(1)經(jīng)典教材系列。引進(jìn)這一系列圖書的主要目的是適應(yīng)國(guó)內(nèi)公共行政與公共管理教育對(duì)教學(xué)參考及資料的需求。這個(gè)系列所選教材，內(nèi)容全面系統(tǒng)、簡(jiǎn)明通俗，涵蓋了公共行政與公共管理的主要知識(shí)領(lǐng)域，內(nèi)容涉及公共行政與公共管理的一般理論、公共組織理論與管理、公共政策、公共財(cái)政與預(yù)算、公共部門人力資源管理、公共行政的倫理學(xué)等。這些教材都是國(guó)外大學(xué)通用的公共行政與公共管理教科書，多次再版，其作者皆為該領(lǐng)域最著名的教授，他們?cè)谧约旱难芯款I(lǐng)域多次獲獎(jiǎng)，享有極高的聲譽(yù)。(2)公共管理實(shí)務(wù)系列。這一系列圖書主要是針對(duì)實(shí)踐中的公共管理者，目的是使公共管理者了解國(guó)外公共管理的知識(shí)、技術(shù)、方法，提高管理的能力和水平，內(nèi)容涉及到如何成為一個(gè)有效的公共管理者、如何開發(fā)管理技能、政府全面質(zhì)量管理、政府標(biāo)桿管理、績(jī)效管理等。(3)政府治理與改革系列。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，世界各國(guó)均開展了大規(guī)模的政府再造運(yùn)動(dòng)，政府再造或改革成為公共行政與公共管理的熱點(diǎn)和核心問題。這一系列選擇了在這一領(lǐng)域極具影響的專家的著作，這些著作分析了政府再造的戰(zhàn)略，向人們展示了政府治理的前景。(4)學(xué)術(shù)前沿系列。本系列選擇了當(dāng)代公共行政與公共管理領(lǐng)域有影響的學(xué)術(shù)流派，如新公共行政、批判主義的行政學(xué)、后現(xiàn)代行政學(xué)、公共行政的民主理論學(xué)派等的著作，以期國(guó)內(nèi)公共行政與公共管理專業(yè)領(lǐng)域的學(xué)者和學(xué)生了解公共行政理論研究的最新發(fā)展。    總的來(lái)看，這套譯叢體現(xiàn)了以下特點(diǎn)：(1)系統(tǒng)性。基本上涵蓋了公共行政與公共管理的主要領(lǐng)域。(2)權(quán)威性。所選著作均是國(guó)外公共行政與公共管理的大師，或極具影響力的作者的著作。(3)前沿性。反映了公共行政與公共管理研究領(lǐng)域最新的理論和學(xué)術(shù)主張。    在半個(gè)多世紀(jì)以前，公共行政大師羅伯特·達(dá)爾(R0ben Dahl)在《行政學(xué)的三個(gè)問題》中曾這樣講道：“從某一個(gè)國(guó)家的行政環(huán)境歸納出來(lái)的概論，不能夠立刻予以普遍化，或被應(yīng)用到另一個(gè)不同環(huán)境的行政管理上去。一個(gè)理論是否適用于另一個(gè)不同的場(chǎng)合，必須先把那個(gè)特殊場(chǎng)合加以研究之后才可以判定”。的確，在公共行政與公共管理領(lǐng)域，事實(shí)上并不存在放之四海而皆準(zhǔn)的行政準(zhǔn)則。按照建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義的要求，立足于對(duì)中國(guó)特殊行政生態(tài)的了解，以開放的思想對(duì)待國(guó)際的經(jīng)驗(yàn)，通過比較、鑒別、有選擇的吸收，發(fā)展中國(guó)自己的公共行政與公共管理理論，并積極致力于實(shí)踐，探索具有中國(guó)特色的公共行政體制及公共管理模式，是中國(guó)公共行政與公共管理發(fā)展的現(xiàn)實(shí)選擇。    本套譯叢于1999年底由中國(guó)人民大學(xué)出版社開始策劃和組織出版工作，并成立了由該領(lǐng)域很多專家、學(xué)者組成的編輯委員會(huì)。中國(guó)人民大學(xué)政府管理與改革研究中心、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心東方公共管理綜合研究所給予了大力的支持和幫助。我國(guó)的一些留美學(xué)者和國(guó)內(nèi)外有關(guān)方面的專家教授參與了原著的推薦工作。中國(guó)人民大學(xué)、北京大學(xué)、清華大學(xué)、廈門大學(xué)等許多該領(lǐng)域的中青年專家學(xué)者參與了本譯叢的翻譯工作。在此，謹(jǐn)向他們表示敬意和衷心的感謝。                                        《公共行政與公共管理經(jīng)典譯叢》編輯委員會(huì)                                                      2001年8月






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