公共財(cái)政與政府改革

內(nèi)容概要

本書是2007年6月在復(fù)旦大學(xué)召開的“公共財(cái)政與政府改革國際會議”的論文集，全書分為美國政府預(yù)算欄目、預(yù)算法欄目、公共財(cái)政與績效評估欄目、財(cái)政體制與政府改革欄目，共20篇文章。

書籍目錄

編前語美國政府預(yù)算  美國的預(yù)算改革  論預(yù)算改革的長期必要性  知曉型績效預(yù)算：一個應(yīng)用導(dǎo)向的績效預(yù)算之路  美國預(yù)算過程的發(fā)展與演變預(yù)算法  美國聯(lián)邦預(yù)算法發(fā)展簡析  預(yù)算報(bào)告、公共預(yù)算與預(yù)算法修改  中國公共預(yù)算管理改革的法治化進(jìn)程及其路徑演化  論英美兩國議會對政府開支的立法監(jiān)控機(jī)制公共財(cái)政與績效評估  美國州政府學(xué)校資金投入的效應(yīng)分析及對中國的政策建議  稅收激勵與經(jīng)濟(jì)發(fā)展——來自印第安納波利斯的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)  財(cái)政科技投入與經(jīng)濟(jì)增長——基于VAR模型對中國的經(jīng)驗(yàn)分析  “參與式預(yù)算”的公共投資效率意義——以漸江溫嶺市澤國鎮(zhèn)為例  美國公人政策績效評估方法及中國的借鑒財(cái)政體制與政策改革  大國義務(wù)教育的分權(quán)化：多目標(biāo)的權(quán)衡  政府改革的邏輯  政府行政模式變遷與我國服務(wù)型政府建設(shè)  中國省級政府投資決策體制研究——一個案例研究  預(yù)算透明度評價標(biāo)準(zhǔn)研究  財(cái)政體制、資源配置與稅收博弈——一個地方財(cái)政體制模式的案例研究  浦東新區(qū)政府采購制度與公共資源配置管理模式研究  現(xiàn)代國家成長的財(cái)政動因研究——一個理論綜述

章節(jié)摘錄

至今已然走人了第八個年頭。八年來，盡管改革的成就有目共睹，預(yù)算制度之于現(xiàn)代公共治理的重要意義，也日益得到廣泛共識。然而，在現(xiàn)實(shí)中，仍有許多常話常新的問題，總是困擾著我們：為什么涉及無數(shù)納稅人千百億資金的公共預(yù)算，沒有能夠引起廣大公眾的足夠關(guān)注？為什么政府預(yù)算在某種意義上演變成了“政府自己的預(yù)算”，距離“依法用好百姓錢”的目標(biāo)，總還存在或多或少的差距？為什么每年國家審計(jì)署揭示的問題總是大體相仿，難免有些“屢審不改”的色彩？為什么審計(jì)結(jié)果公告披露幾年之后，社會上不再是單純的一片掌聲，而是開始關(guān)注其背后的種種制度性癥結(jié)？一度曾引起多方關(guān)注的《預(yù)算法》修訂工作，為何卻推進(jìn)艱難？中國公共預(yù)算改革的未來之路，到底該怎么走？在中國傳統(tǒng)的政治哲學(xué)中，“飄風(fēng)不終朝，驟雨不終日”，這一屢屢被歷史證明的規(guī)律，是否也同樣在公共預(yù)算管理改革中不幸被言中？根據(jù)世界銀行的觀點(diǎn)，中國預(yù)算改革采用的“零敲碎打”的方法，與中東歐和前蘇聯(lián)等轉(zhuǎn)型國家的改革，已經(jīng)采用或正在采用的方法相比，略顯遜色（黃佩華、迪帕克，2003）。從這個意義上說，預(yù)算改革走到今天，似乎處于一個充滿“為什么”與“怎么辦”的十字路口，已經(jīng)到了必須拿出一份相對清晰的“路線圖”的時候了。在這份路線圖上，需要較為清晰地“標(biāo)繪”出預(yù)算治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的“方向標(biāo)”、“布局順序”、“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”與“目標(biāo)到站”。所有這些歸納起來，可以概括為一句話：在攻堅(jiān)階段，需要厘清預(yù)算改革的布局次序與道路規(guī)則。就新一輪預(yù)算改革而言，在改革次序“孰先孰后”的問題上，呈現(xiàn)出這樣幾個特點(diǎn)：1．在理論指導(dǎo)與實(shí)踐探索的次序問題上，預(yù)算改革的啟動，主要源于立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)和審計(jì)部門的外部推動。這導(dǎo)致改革缺乏必要理論創(chuàng)新的支撐1999年6月，審計(jì)署代表國務(wù)院在第九屆人大常委會第十次會議上所作的《關(guān)于1998年中央預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》和全國人大常委會《關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》，針對財(cái)政預(yù)算管理中存在的問題，就進(jìn)一步改進(jìn)預(yù)算管理工作提出了明確的要求。由此拉開了20世紀(jì)90年代末期中國公共預(yù)算改革的序幕。就預(yù)算制度變革的起點(diǎn)而言，似乎更多地出于審計(jì)機(jī)關(guān)和立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)際工作中的推動，而并未經(jīng)過理論上的周延論證。近年來，理論界也不乏對公共預(yù)算理論創(chuàng)新的探討，但大多呈現(xiàn)“事后追溯”的特點(diǎn)，在某種意義上具有“以實(shí)踐催熟理論”的色彩。盡管，中國公共預(yù)算在改革步驟與操作手段上采取逐步探索、漸次推進(jìn)的策略是相對現(xiàn)實(shí)的，然而改革的理論基礎(chǔ)卻不能逐步過渡、游移不定。2．在政府治理的縱向?qū)蛹壣?，具有地方先行的“倒逼機(jī)制”的特點(diǎn)當(dāng)前的預(yù)算改革，首先是由以河北、廣東、天津等為代表的地方政府率先推動的。地方預(yù)算管理制度創(chuàng)新的成功經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)成了中國預(yù)算管理特有的“中間擴(kuò)散型”制度變遷方式。①如果從整個政府治理模式的視角，來考察地方政府預(yù)算管理創(chuàng)新意識的現(xiàn)實(shí)意義，地方政府預(yù)算改革積極性的調(diào)動，對于中國政府治理結(jié)構(gòu)的長期演進(jìn)所產(chǎn)生的影響將是非常深遠(yuǎn)的。3．在總體治理結(jié)構(gòu)與局部具體操作上。更加側(cè)重于技術(shù)路線上的規(guī)則與程序改革，缺乏對整體治理結(jié)構(gòu)的綜合考量結(jié)合中國預(yù)算管理的現(xiàn)實(shí)，在改革之初相對薄弱的管理基礎(chǔ)上，以漸進(jìn)的方式，重點(diǎn)解決諸如部門預(yù)算編制流程、國庫收付制度操作規(guī)程等程序?qū)用娴膯栴}，自然是符合國情的現(xiàn)實(shí)選擇。然而，當(dāng)技術(shù)層面的改革基本完成之后，適時引向更深層次的運(yùn)行機(jī)制改革，似乎是改革取得成功必須跨越的“藩籬”。然而，不得不承認(rèn)的是，中國預(yù)算改革似乎存在著這樣一種傾向，那就是如果預(yù)算程序是合理的，其結(jié)果也將是正確的。然而，近20年來，某些發(fā)展中國家引進(jìn)了國際組織推薦的標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算方法與規(guī)則，卻未能取得滿意的效果。這恰恰說明，單純依靠良好的預(yù)算程序，仍舊可能會產(chǎn)生不良的預(yù)算結(jié)果（愛倫·希克，2000）。近年來，財(cái)政收支審計(jì)中所暴露的預(yù)算管理中屢屢反復(fù)發(fā)作的種種“頑疾”，也與這種過于強(qiáng)調(diào)技術(shù)路線，而忽視整體治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的改革路徑不無關(guān)系。4．在改革突破口的選擇上。大體沿用了“先易后難”的逐次推進(jìn)方式。增大了后續(xù)改革進(jìn)一步戰(zhàn)略展開的難度這一輪預(yù)算改革，是從部門預(yù)算、國庫改革和政府采購等領(lǐng)域展開的，而作為基礎(chǔ)性工作的“政府收支分類改革”，卻由于種種原因直至2006年2月方始出臺。而政府收支分類改革，恰恰是預(yù)算管理變革的基礎(chǔ)性技術(shù)支撐平臺。十多年前，我國通過1993年的企業(yè)財(cái)務(wù)會計(jì)制度改革，大體實(shí)現(xiàn)了中外“商務(wù)語言”的對接與整合。如果說，可以用“會計(jì)風(fēng)暴”來形容當(dāng)年的會計(jì)改革的話，那么政府收支分類改革，則為風(fēng)起云涌中的“預(yù)算改革風(fēng)暴”的到來，吹響了進(jìn)軍的沖鋒號。也只有盡快建立起中外“政府財(cái)務(wù)語言”的溝通與對接機(jī)制，中國公共預(yù)算改革才能夠循著一個相對有序的順序，加以進(jìn)一步的戰(zhàn)略展開。并且，我國的政府收支分類改革似乎更多參照了國際貨幣基金組織（IMF）于1986年發(fā)布的政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)體系。但是，隨著聯(lián)合國國民賬戶體系（SNA）1993年版的發(fā)布，國際貨幣基金組織在征求各國意見后，于2001年正式發(fā)行了新版的《政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)手冊》，使得國際貨幣基金組織的財(cái)政統(tǒng)計(jì)核算體系與聯(lián)合國國民賬戶體系的新標(biāo)準(zhǔn)保持一致。2001年新版的《政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)手冊》較大的變化是，記錄交易和其他經(jīng)濟(jì)流量的時間由權(quán)責(zé)發(fā)生制原則確定。然而，我國現(xiàn)行政府會計(jì)體系基本上采用的是完全收付實(shí)現(xiàn)制，至少在短期內(nèi)還不具備完全過渡到權(quán)責(zé)發(fā)生制的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。這種現(xiàn)實(shí)國情難免在一定程度上，妨礙了我國的政府收支分類改革向國際政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)最新口徑靠攏的進(jìn)程。

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《公共財(cái)政與政府改革(第4輯)》由上海人民出版社出版。

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