政府部門內(nèi)部控制

前言

從20世紀(jì)中葉起，一些西方國(guó)家為了克服凱恩斯主義的缺陷，開(kāi)始重新思考政府的角色定位、政府的作用定位、政府管理的制度和機(jī)制問(wèn)題，并最終形成了新公共管理運(yùn)動(dòng)和相應(yīng)的理論思潮。這一運(yùn)動(dòng)和理論的核心內(nèi)容是，將市場(chǎng)機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)原理引入政府管理領(lǐng)域，從而提高政府工作效率，實(shí)現(xiàn)政府再造。 新公共管理理論將政府角色定位為決策者，主張將決策制定過(guò)程和決策執(zhí)行過(guò)程相分離。政府的主要工作要放在決策過(guò)程上，決策執(zhí)行過(guò)程即公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供過(guò)程可交由市場(chǎng)和社會(huì)去完成。 為了適應(yīng)政府的新角色，政府組成人員應(yīng)該以管理型專家為主，而不是以技術(shù)型專家為主，從而能夠滿足管理活動(dòng)專業(yè)化的要求。 新公共管理理論認(rèn)為，在具體的政府行政活動(dòng)中應(yīng)該引入企業(yè)管理的方法和機(jī)制，例如戰(zhàn)略規(guī)劃管理、項(xiàng)目預(yù)算管理、績(jī)效管理、顧客管理、投入產(chǎn)出控制管理和人力資源管理等。 毋庸置疑，新公共管理理論的產(chǎn)生只是基于一種政治哲學(xué)，因此，解決一類問(wèn)題的同時(shí)，會(huì)導(dǎo)致另一類問(wèn)題的產(chǎn)生。例如，在效率與公平、集權(quán)與分權(quán)、官僚體制與分權(quán)體制、文官制度與雇傭制度等關(guān)系的處理上，該理論與實(shí)踐都處在兩難選擇的狀態(tài)。但是，同樣毋庸置疑，這一理論確有許多可以借鑒之處。例如，該理論的有效實(shí)踐，可有助于建設(shè)服務(wù)型政府，確立有限政府構(gòu)架，規(guī)范政府職能。通過(guò)將企業(yè)管理方法引入政府行政管理，可有助于降低行政成本，提高政府行政效率。 實(shí)際上，當(dāng)人們將企業(yè)管理方法引入實(shí)際的政府行政管理過(guò)程中時(shí)，對(duì)政府部門內(nèi)部控制的作用就日益突顯，不同程度內(nèi)部控制的實(shí)施就顯得日趨重要。在這種情況下，有關(guān)企業(yè)內(nèi)部控制的理論與方法也就會(huì)被迅速地引入政府的政策研究活動(dòng)和具體的施政過(guò)程，并變得不可或缺。例如，僅就分權(quán)管理機(jī)制的建立和公共產(chǎn)品的外包而言，如果沒(méi)有嚴(yán)格并且合理的內(nèi)部控制制度，就已經(jīng)無(wú)法安全、高效地加以實(shí)施。 在我國(guó)，雖然沒(méi)有什么新公共管理運(yùn)動(dòng)，新公共管理理論也不是政府行政管理的主流思想潮流，但是在建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，為了適應(yīng)發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，政府也在不斷地調(diào)整自己，改造自己。在這個(gè)過(guò)程中，新公共管理理論中的一些合理思路和做法，會(huì)被自然而然地加以引鑒，順理成章地影響著政府部分改革措施的制定和實(shí)施，從而深深地影響著政府改革的進(jìn)程。 從實(shí)際情況看，在我國(guó)政府的改革過(guò)程中，人們?nèi)找婵粗卣畠?nèi)部控制的作用。一方面，許多專家學(xué)者開(kāi)始涉足這一領(lǐng)域的研究。另一方面，政府管理部門也開(kāi)始制定有關(guān)規(guī)定，來(lái)加強(qiáng)政府部門的內(nèi)部控制。近些年來(lái)，一些會(huì)計(jì)類學(xué)術(shù)刊物中不斷刊載有關(guān)政府內(nèi)部控制問(wèn)題的論文，2011年國(guó)家還發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制》的征求意見(jiàn)稿。這說(shuō)明，政府內(nèi)部控制問(wèn)題不僅引起了專家學(xué)者的極大興趣，而且已經(jīng)提到了政府改革的議事日程。 客觀地講，在目前階段，政府部門的內(nèi)部控制確實(shí)要比企業(yè)弱，引鑒企業(yè)內(nèi)部控制的工作才剛剛起步，建設(shè)政府內(nèi)部控制框架的任務(wù)還相當(dāng)繁重。因此，在這一領(lǐng)域，當(dāng)然還需要有更多的專家學(xué)者和政府官員來(lái)加以關(guān)注。北京國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院張慶龍教授此時(shí)撰寫并出版了《政府部門內(nèi)部控制：框架設(shè)計(jì)與有效運(yùn)行》一書，無(wú)論從時(shí)機(jī)還是從內(nèi)容看，都是一件值得高興的事。作為一本對(duì)我國(guó)政府內(nèi)部控制問(wèn)題進(jìn)行初步研究的學(xué)術(shù)著作，該書一定會(huì)對(duì)實(shí)際的政府改革進(jìn)程，特別是在研究層面，發(fā)揮應(yīng)有的作用。 在相關(guān)文獻(xiàn)較少，政府實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足的情況下，張慶龍教授做了大膽嘗試，精神可嘉，能力可鑒。融入實(shí)際的改革進(jìn)程是出有用成果的前提。張慶龍教授以學(xué)者的敏感，捕捉到如此重要的問(wèn)題，對(duì)該問(wèn)題研究的發(fā)軔起到了非常重要的作用。當(dāng)然，政府部門內(nèi)部控制的建設(shè)不會(huì)一蹴而就，它會(huì)與政府行政管理、政府會(huì)計(jì)等各個(gè)領(lǐng)域的改革相伴而行。希望張慶龍教授繼續(xù)關(guān)注政府改革的整體進(jìn)程，不斷地深入對(duì)此問(wèn)題的研究，以便對(duì)政府內(nèi)部控制體系的最終建立和完善發(fā)揮更大的作用。石愛(ài)中

內(nèi)容概要

　　
《政府部門內(nèi)部控制：框架設(shè)計(jì)與有效運(yùn)行》以我國(guó)政府審計(jì)工作報(bào)告中反映的政府部門內(nèi)部控制問(wèn)題為出發(fā)點(diǎn)，在回顧美國(guó)政府部門內(nèi)部控制的建設(shè)歷程的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)提出了我國(guó)政府部門內(nèi)部控制的理論框架與具體活動(dòng)控制設(shè)計(jì)內(nèi)容。作為國(guó)內(nèi)第一本系統(tǒng)論述政府部門內(nèi)部控制的專著，《政府部門內(nèi)部控制：框架設(shè)計(jì)與有效運(yùn)行》對(duì)構(gòu)建我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基本規(guī)范，設(shè)計(jì)相關(guān)具體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)部控制配套指引具有重要參考價(jià)值和借鑒意義。

作者簡(jiǎn)介

張慶龍北京國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院教授，管理學(xué)博士、財(cái)政部科學(xué)研究所博士后，國(guó)際注冊(cè)管理咨詢師，青聯(lián)委員，中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)教育分會(huì)理事、中國(guó)商業(yè)會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)理事、北京市財(cái)政學(xué)會(huì)理事、北京市審計(jì)局特聘專家。主要研究方向：內(nèi)部審計(jì)理論與實(shí)務(wù)、財(cái)務(wù)報(bào)表舞弊識(shí)別與分析、企業(yè)內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理。目前致力于IPO財(cái)務(wù)審核、企業(yè)財(cái)務(wù)共享相關(guān)課題的研究。曾先后在《會(huì)計(jì)研究》《審計(jì)研究》等全國(guó)公開(kāi)出版核心刊物上發(fā)表論文60余篇，主持審計(jì)署、科技部、人保部、天津社科基金等省部級(jí)課題10項(xiàng)。主編《企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)與評(píng)價(jià)》《內(nèi)部審計(jì)價(jià)值》《審計(jì)資源論》《管理咨詢理論與方法》《內(nèi)部審計(jì)理論與方法》《內(nèi)部控制與企業(yè)全面風(fēng)險(xiǎn)管理》《政府審計(jì)》《審計(jì)實(shí)戰(zhàn)模擬》等專著20余部。曾為中直機(jī)關(guān)、國(guó)家科技部、北京市國(guó)資委、公安部、海關(guān)總署、中國(guó)石油、中國(guó)銀行、中國(guó)人壽、新華人壽、兵王集團(tuán)、國(guó)家廣電總局、航天科技集團(tuán)、中航油集團(tuán)、銀河證券、中國(guó)建筑股份有限公司、國(guó)家林業(yè)局、國(guó)際航空公司、國(guó)管局等多家企業(yè)和政府部門做過(guò)合并財(cái)務(wù)報(bào)表、內(nèi)部控制、內(nèi)部審計(jì)、上市公司財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)管理等不同內(nèi)容的講座和管理咨詢。

書籍目錄

第1章　導(dǎo)論
1.1　研究背景：政府審計(jì)工作報(bào)告引發(fā)的思考
1.2　政府部門內(nèi)部控制框架研究現(xiàn)狀評(píng)述
1.2.1　國(guó)外研究現(xiàn)狀與趨勢(shì)
1.2.2　國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀分析
1.3　研究思路與方法
1.3.1　研究思路
1.3.2　研究方法
1.4　研究特色
1.4.1　系統(tǒng)梳理了政府部門內(nèi)部控制研究文獻(xiàn)
1.4.2　基于審計(jì)視角分析了政府部門內(nèi)部控制研究的必要性及相關(guān)的完善對(duì)策
1.4.3　提出政府部門內(nèi)部控制的科學(xué)內(nèi)涵
1.4.4　提出政府部門內(nèi)部控制的要素框架
1.4.5　設(shè)計(jì)出政府部門內(nèi)部控制的具體業(yè)務(wù)活動(dòng)控制內(nèi)容
第2章　公共受托責(zé)任、政府治理與政府部門內(nèi)部控制
2.1　公共受托責(zé)任與政府治理
2.1.1　公共受托責(zé)任的本義是指政府受托責(zé)任
2.1.2　公共管理是政府履行公共受托責(zé)任的實(shí)現(xiàn)方式
2.1.3　政府治理源于公共管理領(lǐng)域的“政府失靈”
2.2　政府治理與政府部門內(nèi)部控制
2.2.1　公共受托責(zé)任是政府治理與內(nèi)部控制之間的聯(lián)結(jié)紐帶
2.2.2　政府部門內(nèi)部控制是政府治理的重要基石
2.2.3　政府治理模式影響著政府部門內(nèi)部控制的發(fā)展和完善
第3章　美國(guó)政府部門內(nèi)部控制建設(shè)的實(shí)踐與啟示
3.1　美國(guó)政府部門內(nèi)部控制建設(shè)的實(shí)踐
3.1.1　內(nèi)部會(huì)計(jì)控制階段
3.1.2　內(nèi)部會(huì)計(jì)控制向管理控制發(fā)展的階段
3.1.3　內(nèi)部控制框架階段
3.2　美國(guó)政府部門內(nèi)部控制建設(shè)的幾點(diǎn)啟示
3.2.1　政府部門內(nèi)部控制建設(shè)是一個(gè)相關(guān)法律法規(guī)不斷完善的過(guò)程
3.2.2　強(qiáng)化管理層的責(zé)任有利于塑造良好的內(nèi)部控制執(zhí)行環(huán)境
3.2.3　政府部門內(nèi)部控制體系的完善應(yīng)借鑒企業(yè)內(nèi)部控制的成果
3.2.4　發(fā)揮政府審計(jì)機(jī)關(guān)在政府部門內(nèi)部控制建設(shè)中的推動(dòng)作用
3.2.5　政府部門內(nèi)部審計(jì)制度的完善程度預(yù)示著內(nèi)部控制的執(zhí)行效果
第4章　我國(guó)政府部門內(nèi)部控制的基本理論框架
4.1　政府部門內(nèi)部控制的內(nèi)涵
4.1.1　企業(yè)內(nèi)部控制內(nèi)涵的研究評(píng)述
4.1.2　國(guó)際組織關(guān)于政府部門內(nèi)部控制內(nèi)涵的解釋
4.1.3　我國(guó)政府部門內(nèi)部控制內(nèi)涵的界定
4.2　政府部門內(nèi)部控制的作用
4.2.1　有助于保證政府部門履行責(zé)任
4.2.2　有助于減少公共政策失靈
4.2.3　有助于提高行政決策的科學(xué)性和可行性
4.2.4　 有助于保證管理人員和工作人員的素質(zhì)和能力
4.2.5　有助于保證政府部門貫徹執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)
4.2.6　有助于保證財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益
4.2.7　有助于保證實(shí)物資產(chǎn)和信息資源的安全
4.2.8　有助于保證政府部門信息的真實(shí)、可靠
4.3　政府部門內(nèi)部控制的主體與客體
4.3.1　政府部門內(nèi)部控制的主體
4.3.2　政府部門內(nèi)部控制的客體
4.4　政府部門內(nèi)部控制的原則
4.4.1　服務(wù)導(dǎo)向性原則
4.4.2　兼顧效率與公平的原則
4.4.3　合規(guī)合法性原則
4.4.4　全面性原則
4.4.5　 重要性原則
4.4.6　分權(quán)制衡原則
4.4.7　適應(yīng)性原則
4.4.8　成本績(jī)效原則
4.5　政府部門內(nèi)部控制的要素框架
4.5.1　企業(yè)內(nèi)部控制的要素框架評(píng)述
4.5.2　我國(guó)政府部門內(nèi)部控制要素框架的構(gòu)建
第5章　政府部門主要經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)控制設(shè)計(jì)
5.1　預(yù)算控制活動(dòng)設(shè)計(jì)
5.1.1　我國(guó)政府部門預(yù)算控制現(xiàn)實(shí)中存在的突出問(wèn)題及風(fēng)險(xiǎn)
5.1.2　預(yù)算控制活動(dòng)的設(shè)計(jì)內(nèi)容
5.2　收入控制
5.2.1　我國(guó)政府部門收入控制現(xiàn)實(shí)中存在的突出問(wèn)題及風(fēng)險(xiǎn)
5.2.2　收入控制活動(dòng)的設(shè)計(jì)內(nèi)容
5.3　支出控制
5.3.1　我國(guó)政府部門支出控制現(xiàn)實(shí)中存在的突出問(wèn)題及風(fēng)險(xiǎn)
5.3.2　支出控制活動(dòng)的設(shè)計(jì)內(nèi)容
5.4　財(cái)政撥款結(jié)余控制
5.4.1　我國(guó)政府財(cái)政撥款結(jié)余控制現(xiàn)實(shí)中存在的突出問(wèn)題及風(fēng)險(xiǎn)
5.4.2　財(cái)政撥款結(jié)余控制活動(dòng)具體設(shè)計(jì)內(nèi)容
5.5　 資產(chǎn)管理控制
5.5.1　我國(guó)政府部門資產(chǎn)管理控制現(xiàn)實(shí)中存在的突出問(wèn)題及風(fēng)險(xiǎn)
5.5.2　資產(chǎn)管理控制活動(dòng)具體設(shè)計(jì)內(nèi)容
5.6　工程建設(shè)項(xiàng)目控制
5.6.1　我國(guó)政府部門工程建設(shè)項(xiàng)目控制現(xiàn)實(shí)中存在的突出問(wèn)題及風(fēng)險(xiǎn)
5.6.2　工程建設(shè)項(xiàng)目控制活動(dòng)具體設(shè)計(jì)內(nèi)容
5.7　政府采購(gòu)控制
5.7.1　我國(guó)政府采購(gòu)控制現(xiàn)實(shí)中存在的突出問(wèn)題及風(fēng)險(xiǎn)
5.7.2　政府采購(gòu)控制活動(dòng)具體設(shè)計(jì)內(nèi)容
5.8　經(jīng)濟(jì)合同控制
5.8.1　我國(guó)經(jīng)濟(jì)合同控制現(xiàn)實(shí)中存在的突出問(wèn)題及風(fēng)險(xiǎn)
5.8.2　經(jīng)濟(jì)合同控制活動(dòng)具體設(shè)計(jì)內(nèi)容
5.9　財(cái)務(wù)信息化控制
5.9.1　我國(guó)政府部門財(cái)務(wù)信息化控制現(xiàn)實(shí)中存在的突出問(wèn)題及風(fēng)險(xiǎn)
5.9.2　財(cái)務(wù)信息化控制活動(dòng)具體設(shè)計(jì)內(nèi)容
第6章　審計(jì)監(jiān)督與政府部門內(nèi)部控制的有效運(yùn)行
6.1　審計(jì)監(jiān)督與政府部門內(nèi)部控制的關(guān)系
6.2　內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督與政府部門內(nèi)部控制
6.2.1　內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督是政府部門內(nèi)部控制的重要組成部分
6.2.2　國(guó)內(nèi)外關(guān)于政府部門內(nèi)部審計(jì)的研究現(xiàn)狀
6.2.3　我國(guó)政府部門內(nèi)部審計(jì)現(xiàn)實(shí)中存在的突出問(wèn)題
6.2.4　我國(guó)政府部門內(nèi)部審計(jì)的完善建議
6.3　政府審計(jì)監(jiān)督與政府部門內(nèi)部控制
6.3.1　政府審計(jì)是保證政府部門內(nèi)部控制有效的外部監(jiān)督機(jī)制
6.3.2　政府審計(jì)機(jī)關(guān)參與政府部門內(nèi)部控制中遇到的瓶頸
6.3.3　政府審計(jì)如何有效地發(fā)揮對(duì)于政府部門內(nèi)部控制的監(jiān)督
主要參考文獻(xiàn)

章節(jié)摘錄

版權(quán)頁(yè)：   插圖：   客觀地講，以官僚制為藍(lán)本建立起來(lái)的管制型政府治理模式，一度在理論和實(shí)踐中取得了輝煌的成就，被韋伯認(rèn)為是與工業(yè)社會(huì)最相吻合的一種模式。然而，隨著當(dāng)今西方發(fā)達(dá)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、信息、技術(shù)等各方面因素的發(fā)展，政府管制模式由于過(guò)分崇尚專業(yè)化，缺少靈活性與應(yīng)變能力，引起了低效率、官僚主義、政府規(guī)模膨脹等各種問(wèn)題，不僅使得國(guó)家的財(cái)政不堪重負(fù)，而且引起了廣大民眾對(duì)政府的普遍信任危機(jī)，管制型政府已顯得越來(lái)越力不從心。 20世紀(jì)80年代以來(lái)，針對(duì)傳統(tǒng)管制型政府失效的癥狀，西方各國(guó)公共部門中興起了一場(chǎng)引用“企業(yè)化”運(yùn)作模式，運(yùn)用市場(chǎng)力量來(lái)改造政府績(jī)效的運(yùn)動(dòng)，在這場(chǎng)被稱為“新公共管理”的運(yùn)動(dòng)中，西方各國(guó)紛紛提出了“政府再造”的口號(hào)，以期通過(guò)“政府再造”來(lái)改善公共物品的供給質(zhì)量，重新贏得公眾對(duì)政府的信心。正是在“新公共管理”的背景下，西方很多國(guó)家提出了創(chuàng)建“服務(wù)型政府治理模式”的目標(biāo)。其根本理念在于：管理就是服務(wù)，政府的存在是為了滿足社會(huì)的需求，政府應(yīng)該盡可能地為社會(huì)提供滿意的公共物品。服務(wù)型政府治理模式是以服務(wù)而不是以權(quán)力的擴(kuò)張或法律的制約為宗旨，把權(quán)力、法律和道德規(guī)范整合在一起，形成在道德精神統(tǒng)攝下權(quán)治、法治、德治相統(tǒng)一的治理體系。服務(wù)型社會(huì)治理模式下的治者大多是社會(huì)授予的，一般沒(méi)有什么特權(quán)，他們成為治者主要是靠其對(duì)集體的貢獻(xiàn)，更多的是依靠其自身素質(zhì)和社會(huì)需求。 因此，治者與被治者之間的利益相關(guān)、榮辱與共、前途和命運(yùn)相依，為了共同的利益而求同存異、協(xié)商對(duì)話已成為社會(huì)的廣泛共識(shí)。在政府的組織設(shè)計(jì)上，為了取得納稅人關(guān)心的績(jī)效，部分西方國(guó)家按照以下思路做了相應(yīng)調(diào)整。決策與執(zhí)行分離，設(shè)立獨(dú)立的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。例如，1988年，英國(guó)政府開(kāi)始推行“改進(jìn)政府治理：下一步行動(dòng)方案”。方案的核心是決策與執(zhí)行分離，主要形式是政府核心部門制定政策，在部門內(nèi)部設(shè)立獨(dú)立的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，承擔(dān)具體政策執(zhí)行和服務(wù)提供職能，執(zhí)行局的首席執(zhí)行官只對(duì)政府首腦或部長(zhǎng)負(fù)責(zé)，在機(jī)構(gòu)編制、人員錄用標(biāo)準(zhǔn)和程序、工資級(jí)別和待遇、內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)治理等方面，擁有充分的自主權(quán)，并對(duì)后果負(fù)有較大責(zé)任。

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《政府部門內(nèi)部控制:框架設(shè)計(jì)與有效運(yùn)行》的研究是基于一定的經(jīng)濟(jì)、政治背景環(huán)境而開(kāi)展的。為此，《政府部門內(nèi)部控制:框架設(shè)計(jì)與有效運(yùn)行》首先描述了政府部門內(nèi)部控制研究的大背景，以政府審計(jì)報(bào)告中反映出來(lái)的諸多問(wèn)題為起點(diǎn)，論述了政府部門內(nèi)部控制現(xiàn)實(shí)研究的必要性與緊迫性。 《政府部門內(nèi)部控制:框架設(shè)計(jì)與有效運(yùn)行》闡述了國(guó)內(nèi)外政府部門內(nèi)部控制研究的現(xiàn)狀，進(jìn)一步驗(yàn)證了我國(guó)對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行理論研究的必要性。然后，以公共受托責(zé)任的委托代理關(guān)系為紐帶，論證了政府治理與政府部門內(nèi)部控制之間的關(guān)系，為政府部門內(nèi)部控制框架的建立找到了理論依據(jù)。 《政府部門內(nèi)部控制:框架設(shè)計(jì)與有效運(yùn)行》探討了政府部門內(nèi)部控制的內(nèi)涵，提出了研究和定義政府部門內(nèi)部控制不可能照抄、照搬企業(yè)內(nèi)部控制的研究成果，而應(yīng)結(jié)合政府部門與企業(yè)部門相區(qū)別的特征來(lái)確定，并至少體現(xiàn)出內(nèi)部控制的主體、客體、目標(biāo)、控制方式四個(gè)必備要素。

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