監(jiān)管政府

前言

　　尼采曾說(shuō)，所有的理論都是自傳。本書(shū)所提出的理論也同樣受到我們研究英國(guó)20世紀(jì)90年代公共部門(mén)監(jiān)管實(shí)踐這一經(jīng)歷的深刻影響。本書(shū)始于兩位作者（克里斯托弗·胡德和托尼·查沃斯）在五年前的一次閑談。那次討論開(kāi)啟了我們五人在隨后數(shù)年的艱辛研究即英國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)研究委員會(huì)（.ESR（：）資助的有關(guān)英國(guó)行政管理體制的“1995～1997白廳研究項(xiàng)目”（1995-1997 Whitehall Programme）（十分感激此項(xiàng)資助）。學(xué)術(shù)上的閑聊往往有這樣的效果。我們最初的討論集中在政府內(nèi)監(jiān)管（regulation inside government）的發(fā)展情況，這似乎是20世紀(jì)90年代英國(guó)公共管理運(yùn)動(dòng)的主旋律，但當(dāng)時(shí)學(xué)術(shù)界對(duì)這一問(wèn)題的關(guān)注遠(yuǎn)少于對(duì)商業(yè)性監(jiān)管所傾注的精力，也不及對(duì)所謂“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的其他領(lǐng)域那么熱衷。本書(shū)總結(jié)了我們對(duì)政府內(nèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)變化情況的一些發(fā)現(xiàn)和認(rèn)識(shí)?！　”緯?shū)是名副其實(shí)的集體研究成果。最終呈現(xiàn)給讀者的，是深思熟慮的產(chǎn)物而不是隨意而為的結(jié)果。因?yàn)楸緯?shū)經(jīng)過(guò)了多次小組集體討論，包括多次非常正式而嚴(yán)肅的討論，對(duì)我們觀察到的模式及如何表述進(jìn)行仔細(xì)推敲。需要說(shuō)明的是，第一章至第四章和第九章至第十章主要由克里斯托弗·胡德和奧利弗·詹姆斯起草，科林·斯科特也提供了大量協(xié)助；第五章是喬治·瓊斯在奧利弗·詹姆斯的幫助下完成的；第六章和第八章由科林·斯科特起草，奧利弗·詹姆斯提供了協(xié)助；第七章的撰稿人是托尼·查沃斯，而奧利弗·詹姆斯給予了協(xié)助。

內(nèi)容概要

本書(shū)從監(jiān)管角度討論歐洲公共管理中政府行為的問(wèn)責(zé)和制約機(jī)制。作者創(chuàng)造性地將監(jiān)管思想引入到行政和公共部門(mén)管理．提出了監(jiān)管政府的概念和理論分析框架。在此基礎(chǔ)上對(duì)英國(guó)部分公共服務(wù)領(lǐng)域的政府內(nèi)監(jiān)管實(shí)踐進(jìn)行了深入分析，包括對(duì)中央政府部門(mén)、地方政府、監(jiān)獄、學(xué)校的監(jiān)管，以及歐盟對(duì)英國(guó)監(jiān)管的分析。同時(shí)．作者將監(jiān)管的含義從政府對(duì)市場(chǎng)交易主體行為的直接干預(yù)拓展到對(duì)政府公共部門(mén)的監(jiān)管，既豐富了政府監(jiān)管研究的內(nèi)容，又提供了分析和改進(jìn)對(duì)官僚和政府部門(mén)控制的新維度。    本書(shū)的一個(gè)鮮明特點(diǎn)是，在討論監(jiān)管政府的一些操作性原則和工具時(shí)，并沒(méi)有空泛的意識(shí)形態(tài)敘述。書(shū)中的理論探討與經(jīng)驗(yàn)分析對(duì)于我們依法治國(guó)、依法行政，建立一個(gè)高效、廉潔、可問(wèn)責(zé)政府，具有重要的借鑒和參考價(jià)值。

作者簡(jiǎn)介

克里斯托弗·胡德，生于1947年，現(xiàn)為牛津大學(xué)格拉斯頓政府學(xué)教授和萬(wàn)靈學(xué)院研究員，英國(guó)學(xué)術(shù)院院士，英國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)研究委員會(huì)（ESRC）資助的多年滾動(dòng)研究項(xiàng)目“公共服務(wù)：質(zhì)量、績(jī)效與提供（2004—2009）”負(fù)責(zé)人。曾任職于倫敦經(jīng)濟(jì)學(xué)院、悉尼大學(xué)、格拉斯哥大學(xué)、新加坡大學(xué)、香港城市大學(xué)等。他的主要研究領(lǐng)域包括政府行政、監(jiān)管和公共部門(mén)改革，曾出版過(guò)《公共管理的局限》（1976）、《政府的工具》（1983）、《數(shù)字時(shí)代的政府工具》（2007）、《國(guó)家的藝術(shù)》（1998/2000）等多部著作，在公共管理和政治科學(xué)領(lǐng)域享有極高的國(guó)際聲譽(yù)。

書(shū)籍目錄

總序前言第一部分　政府內(nèi)監(jiān)管的介紹與分析  一　政府內(nèi)部的“監(jiān)管型國(guó)家”  二　對(duì)政府內(nèi)監(jiān)管狀況的考察  三　政府內(nèi)監(jiān)管：工具、特征與行為第二部分　政府內(nèi)監(jiān)管的五個(gè)領(lǐng)域  四　對(duì)中央政府“村落生活”的監(jiān)管  五　鏡像或雙重強(qiáng)化？監(jiān)管與地方政府  六　光打雷不下雨嗎——英格蘭和威爾士的監(jiān)獄監(jiān)管  七　秘密花園還是恐怖統(tǒng)治——英格蘭公立學(xué)校的監(jiān)管  八　歐洲監(jiān)管第三部分　總體模式  九　政府內(nèi)監(jiān)管與“新公共管理”  十　監(jiān)管監(jiān)管者：改革的政策選擇附錄Ⅰ訪談情況附錄Ⅱ監(jiān)管預(yù)算與人員配備附錄Ⅱ部分監(jiān)管機(jī)構(gòu)信息參考文獻(xiàn)索引譯后記

章節(jié)摘錄

　　第一部分 政府內(nèi)監(jiān)管的介紹與分析　　一 政府內(nèi)部的“監(jiān)管型國(guó)家”　　有些學(xué)者認(rèn)為，我們生活在一個(gè)“監(jiān)管型國(guó)家”（regulatory state）的時(shí)代（Majone 1994；IJoughlin&Scott 1997；McGowan&Wallace 1997）。這種說(shuō)法意味著現(xiàn)代國(guó)家越來(lái)越注重運(yùn)用公共權(quán)威、規(guī)則和制定標(biāo)準(zhǔn)來(lái)提供服務(wù)，以部分替代早期所采用的公有制、公共補(bǔ)貼和直接提供服務(wù)等手段。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)代政府功能的擴(kuò)張?bào)w現(xiàn)在監(jiān)管領(lǐng)域。時(shí)至今日，“監(jiān)管”一詞仍是一個(gè)使用頻繁卻很少得到準(zhǔn)確定義的術(shù)語(yǔ)。但大致而言，它主要是指運(yùn)用公共權(quán)力（通常掌握在政府的專業(yè)性機(jī)構(gòu)手中）來(lái)設(shè)定和實(shí)施規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)。商業(yè)性監(jiān)管，特別是對(duì)私有化后的公用設(shè)施的監(jiān)管已經(jīng)引起了政策制定者和學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注[在這些基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，英國(guó)由“公共官僚型國(guó)家”（public-bureaucracy state）向“監(jiān)管型國(guó)家”的轉(zhuǎn)變似乎最具戲劇性和爭(zhēng)議性]。許多文章討論過(guò)由此而產(chǎn)生的種種問(wèn)題，包括如何對(duì)監(jiān)管者問(wèn)責(zé)、如何將合規(guī)性成本（compliance cost）納入監(jiān)管政策考慮范疇、怎樣取得監(jiān)管的程序化（formula-driven）方式和自由裁量（discretionary）方式之間的合理平衡、分析監(jiān)管機(jī)構(gòu)的委員制結(jié)構(gòu)（collegiate）與一長(zhǎng)制（single—headed）權(quán)力結(jié)構(gòu)的相對(duì)優(yōu)劣勢(shì)，以及討論在監(jiān)管者管轄權(quán)方面專門(mén)化監(jiān)管與綜合性監(jiān)管的對(duì)比關(guān)系。　　對(duì)公共部門(mén)內(nèi)部的類似“監(jiān)管”過(guò)程卻較少有人論及。我們還不習(xí)慣于將政府視為自我“監(jiān)管”的機(jī)構(gòu)。人們一般不用“監(jiān)管”一詞來(lái)表示那些保持距離型（arm’s—length）政府機(jī)構(gòu)通過(guò)制定規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)來(lái)影響公共組織的各種方式。事實(shí)上，還沒(méi)有一個(gè)通用術(shù)語(yǔ)能夠像描述私人部門(mén)類似活動(dòng)那樣來(lái)概括發(fā)生在政府領(lǐng)域的這類活動(dòng)。只有少數(shù)憲政律師和政治學(xué)專家認(rèn)識(shí)到，政府內(nèi)監(jiān)管是問(wèn)責(zé)體制的關(guān)鍵組成部分，①不過(guò)還沒(méi)有人對(duì)它進(jìn)行過(guò)系統(tǒng)研究。但由于它在政治上和憲政上的重要性，政府內(nèi)監(jiān)管值得人們關(guān)注。人們往往認(rèn)為，正統(tǒng)憲政制衡手段（依靠法院和選舉產(chǎn)生的立法機(jī)構(gòu)成員②來(lái)約束行政機(jī)構(gòu)）作為一種控制和制衡機(jī)制，面臨著內(nèi)在的困境和局限，在政府職能擴(kuò)張的時(shí)代更是如此。③政府內(nèi)監(jiān)管作為兩種傳統(tǒng)“分權(quán)”制衡機(jī)制的中間手段，因而具有準(zhǔn)憲政意義上的重要性。但政府內(nèi)監(jiān)管尚未得到完美清晰的描繪，對(duì)其運(yùn)行情況只有一鱗半爪的孤立研究，而不是將它作為一個(gè)整體現(xiàn)象加以分析。將政府內(nèi)監(jiān)管作為一個(gè)完整體系所進(jìn)行的討論才剛剛開(kāi)始?！　≡谏鲜霰尘跋?，本書(shū)認(rèn)為，在政府內(nèi)部存在一系列監(jiān)管過(guò)程。正如一家企業(yè)要面臨各種監(jiān)管者——審計(jì)機(jī)構(gòu)、督察機(jī)構(gòu)（inspectors）、許可機(jī)構(gòu)（licensing bodies）、競(jìng)爭(zhēng)和公平交易機(jī)構(gòu)——的監(jiān)督一樣，一個(gè)典型的公共組織也面對(duì)著一系列監(jiān)管者，包括浪費(fèi)監(jiān)督員（waster-watcher）、質(zhì)量警察（quality policy）、廉政機(jī)構(gòu)（sleaze—busters）及其他“監(jiān)管者”。其中的一些監(jiān)督機(jī)構(gòu)同時(shí)監(jiān)管著公共部門(mén)和私人部門(mén)（如數(shù)據(jù)信息保護(hù)和工作安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)），至少英國(guó)的情況如此。但也有許多機(jī)構(gòu)是專門(mén)針對(duì)公共部門(mén)設(shè)立的，其中包括審計(jì)、投訴處理、制定標(biāo)準(zhǔn)、檢查和評(píng)價(jià)等自成體系的機(jī)構(gòu)?！　”緯?shū)介紹了我們通過(guò)兩年多探索研究所了解到的英國(guó)政府內(nèi)監(jiān)管情況。主要目標(biāo)有兩個(gè)：一是揭示英國(guó)政府內(nèi)監(jiān)管的范圍和規(guī)模，包括發(fā)展到什么規(guī)模，采取了什么組織形式，最近幾十年在哪些領(lǐng)有所擴(kuò)張、在哪些領(lǐng)域有所收縮等；另一個(gè)目標(biāo)是，主要通過(guò)選擇部分監(jiān)管者及其監(jiān)管對(duì)象進(jìn)行深入訪談，了解政府內(nèi)監(jiān)管過(guò)程的詳情——如何制定與執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，如何處理形形色色的參與者之間的沖突與合作，以及對(duì)公共部門(mén)的監(jiān)管如何隨著通常被稱為新公共管理運(yùn)動(dòng)所帶來(lái)的復(fù)雜變化而改變（Ferlie等1996）。　　本書(shū)的其余部分討論了我們的發(fā)現(xiàn)及其對(duì)于理解當(dāng)代官僚政治與一般監(jiān)管的重要意義。全書(shū)貫穿著三個(gè)主題。首先，英國(guó)的政府內(nèi)監(jiān)管已成長(zhǎng)為一個(gè)驚人的龐大“產(chǎn)業(yè)”，其總規(guī)模即使不超過(guò)也一定會(huì)接近于政府對(duì)私人企業(yè)監(jiān)管的活動(dòng)。但這一“產(chǎn)業(yè)”有些混亂，總體上缺乏合理規(guī)劃．，在實(shí)踐中缺乏一致性。與其說(shuō)它是一個(gè)大世界中的小天地，不如說(shuō)它由幾個(gè)互不相干的領(lǐng)域組成。并且，這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)本身很少受到監(jiān)管，外部干預(yù)最多是偶爾出現(xiàn)，而不是像他們的監(jiān)管對(duì)象那樣受到嚴(yán)格規(guī)范的約束?！　∑浯危谶^(guò)去的二十年中，很多領(lǐng)域的政府內(nèi)監(jiān)管，其正式性、復(fù)雜性、強(qiáng)度和專業(yè)性似乎都有所增強(qiáng)。戴伊和克萊因（Day&Klein1990：4）曾談及社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的“督察時(shí)代”（age of inspection），鮑爾（Michael Power 1997）則說(shuō)到了我們進(jìn)入了對(duì)各項(xiàng)活動(dòng)不斷地進(jìn)行檢查與核查的“審計(jì)社會(huì)”。杰夫·穆?tīng)柛剩℅eoff Mulgan 1995）和保羅·霍格特（Paul Hoggett 1996）發(fā)現(xiàn)了將控制政府過(guò)程正式化的方法，這與新公共管理學(xué)派“一把火燒掉”政府操作手冊(cè)和規(guī)則手冊(cè)的論調(diào)截然相反。馬丁·洛克林（Martin Loughlin 1996：30）認(rèn)為，當(dāng)代公共管理領(lǐng)域的發(fā)展是功利主義哲學(xué)家杰里米·邊沁的行政學(xué)說(shuō)的成功復(fù)興。的確，邊沁“好政府”學(xué)說(shuō)的一個(gè)信條（本章引語(yǔ)對(duì)此有所概括，邊沁的信徒愛(ài)德文·查德威克將它運(yùn)用到了19世紀(jì)的行政管理體系設(shè)計(jì)之中），就是要實(shí)施嚴(yán)格的中央審查：使用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)對(duì)公共服務(wù)的不同方面的績(jī)效進(jìn)行“列表比較”，讓普通民眾、專業(yè)人士和6司法人員擔(dān)任公共服務(wù)監(jiān)督員（參考Foucauh 1997：195—228和Hume l981：51）。在20世紀(jì)80—90年代，公共服務(wù)領(lǐng)域的某些發(fā)展為邊沁和查德威克的上述觀點(diǎn)找到了確鑿的證據(jù)（盡管邊沁的其他管理原理并未得到如此有力的證實(shí)）；并且，我們?cè)诤笪臅?huì)看到，“嚴(yán)格審查”原則在某些服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用遠(yuǎn)多于其他領(lǐng)域。　　乍一看來(lái)，這種變化似乎存在悖論，因?yàn)橐话阌^點(diǎn)認(rèn)為，自20世紀(jì)70年代后期以來(lái)，英國(guó)的公共管理領(lǐng)域經(jīng)歷了一場(chǎng)管理革命，旨在廢除妨礙管理者提高公共服務(wù)“增加值”的過(guò)多清規(guī)戒律，使政府內(nèi)部的管理更接近于企業(yè)管理。在政府官僚體系內(nèi)，管理的繁文縟節(jié)是否遵守類似于質(zhì)量守恒定律的法則，以至于剛剛在某一領(lǐng)域中被廢除的運(yùn)行規(guī)則又出現(xiàn)在另一領(lǐng)域中？保羅·萊特（Paul Light 1993：14）區(qū)分了政府內(nèi)不同形式的問(wèn)責(zé)制，尤其將“遵從規(guī)則的問(wèn)責(zé)制”（compliance accountability）（管理者要服從于具體的規(guī)則，否則就會(huì)受到某種形式的制裁）同“績(jī)效問(wèn)責(zé)制”（performance accountability）（激勵(lì)管理者達(dá)到預(yù)定目標(biāo)）進(jìn)行了對(duì)比，新公共管理學(xué)派竭力強(qiáng)調(diào)后者的重要性，認(rèn)為公共管理應(yīng)實(shí)現(xiàn)這樣一種轉(zhuǎn)變：從戰(zhàn)術(shù)性指示轉(zhuǎn)變?yōu)閼?zhàn)略性指導(dǎo)，從直接命令轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接命令，從事無(wú)巨細(xì)的指示轉(zhuǎn)變?yōu)樵试S一定約束下的自由抉擇。即使按這一描述，我們也可以預(yù)期，新的績(jī)效監(jiān)管體制會(huì)伴隨新型管理自主權(quán)的出現(xiàn)，在管理更加自主化的公共服務(wù)領(lǐng)域，“合規(guī)性”（compliance）監(jiān)管[通過(guò)某些程序，比如借助績(jī)效雇用或投訴處理機(jī)制]會(huì)采取新的、往往是有所改進(jìn)和增強(qiáng)的形式。因此，至少在某些領(lǐng)域，政府內(nèi)監(jiān)管似乎與賦予運(yùn)營(yíng)管理更多自主性的思路背道而馳：一方面賦予管理者更多的“管理自由”，另一方面又通過(guò)更多的監(jiān)管對(duì)管理者加以制衡?！　∥覀冞€沒(méi)有一個(gè)慣用術(shù)語(yǔ)來(lái)表達(dá)這種發(fā)生在公共管理領(lǐng)域的動(dòng)態(tài)變化。我們使用“鏡像”（miiTor image）一詞對(duì)其進(jìn)行歸納（這是一種近似類比，就像兩人面對(duì)面跳鏡像舞的情形，當(dāng)一方右移時(shí)另一方左移；反之亦然），但是這一比喻也有局限性。讀者可能更傾向于將這一過(guò)程看作“反極性”（reversed polarity）安排（在第九章中我們會(huì)把它與觀念轉(zhuǎn)變聯(lián)系在一起）。這種鏡像理論基本概括了我們觀察到的一些變化，但是，也有一些明顯的例外，特別是在分析中央政府對(duì)地方政府的監(jiān)管以及歐盟對(duì)其成員國(guó)的監(jiān)管時(shí)，更是如此。我們將在第二、第三部分深入探討鏡像問(wèn)題。　　我們的第三個(gè)主題是：在監(jiān)管者與被監(jiān)管者的關(guān)系密切程度方面，政府內(nèi)監(jiān)管各領(lǐng)域存在著巨大差別。一些監(jiān)管者與他們的“監(jiān)管對(duì)象”有著相同的職業(yè)生涯和社會(huì)背景，如許多政府行政監(jiān)督員本身也來(lái)自公務(wù)員?！巴但C者”與“守護(hù)者”都來(lái)自于同一個(gè)領(lǐng)域，他們?cè)谡麄€(gè)職業(yè)生涯中的角色可能發(fā)生調(diào)換。在另外一些情況下，監(jiān)管者的職業(yè)一社會(huì)背景與被監(jiān)管者不同，比如負(fù)責(zé)監(jiān)管地方官僚機(jī)構(gòu)的中央政府公務(wù)員。關(guān)于內(nèi)部監(jiān)管的最佳做法（best practice）理論種類繁多，但基本上都不夠明確。有時(shí)會(huì)有人斷言：“曾經(jīng)的偷獵者可以成為最好的守護(hù)者”，這種耳熟能詳?shù)恼f(shuō)法至少已經(jīng)付諸實(shí)踐，例如，我們有從高級(jí)公務(wù)員的佼佼者中選拔總審計(jì)長(zhǎng)（Auditor General，國(guó)家審計(jì)局的負(fù)責(zé)人）的悠久傳統(tǒng)。但實(shí)際情況往往截然相反，且這種趨勢(shì)近年來(lái)愈來(lái)愈盛，因?yàn)樵诠卜?wù)領(lǐng)域的這些專業(yè)群體相互庇護(hù)、近親繁殖引起了人們的反感，如教育系統(tǒng)內(nèi)部的評(píng)估以及由警察系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)警察過(guò)失指控進(jìn)行自我調(diào)查，就引發(fā)了日益廣泛的爭(zhēng)議。作為對(duì)20世紀(jì)90年代“近親式”職業(yè)關(guān)系的平衡，邊沁有關(guān)在公共服務(wù)領(lǐng)域由非專業(yè)人士擔(dān)任監(jiān)督人員的主張開(kāi)始得到高度青睞，這讓人聯(lián)想到由本地名流和鄉(xiāng)紳監(jiān)督公共機(jī)構(gòu)的古老傳統(tǒng)，如監(jiān)獄巡視員。這種思想變化的含義在于，人們意識(shí)到要實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管則要求監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間保持一定的社會(huì)關(guān)系距離。這點(diǎn)在后文將再次談及。實(shí)際上，許多政府內(nèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)是混合型的，監(jiān)管者與被監(jiān)管者在某些方面關(guān)系緊密，在另外一些方面疏遠(yuǎn)。但我們發(fā)現(xiàn)，在很多情況下（也有例外）?！　　?/pre>








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