監(jiān)管政府

前言

　　尼采曾說，所有的理論都是自傳。本書所提出的理論也同樣受到我們研究英國20世紀90年代公共部門監(jiān)管實踐這一經(jīng)歷的深刻影響。本書始于兩位作者（克里斯托弗·胡德和托尼·查沃斯）在五年前的一次閑談。那次討論開啟了我們五人在隨后數(shù)年的艱辛研究即英國經(jīng)濟與社會研究委員會（.ESR（：）資助的有關(guān)英國行政管理體制的“1995～1997白廳研究項目”（1995-1997 Whitehall Programme）（十分感激此項資助）。學術(shù)上的閑聊往往有這樣的效果。我們最初的討論集中在政府內(nèi)監(jiān)管（regulation inside government）的發(fā)展情況，這似乎是20世紀90年代英國公共管理運動的主旋律，但當時學術(shù)界對這一問題的關(guān)注遠少于對商業(yè)性監(jiān)管所傾注的精力，也不及對所謂“新公共管理運動”的其他領(lǐng)域那么熱衷。本書總結(jié)了我們對政府內(nèi)監(jiān)管機構(gòu)變化情況的一些發(fā)現(xiàn)和認識。　　本書是名副其實的集體研究成果。最終呈現(xiàn)給讀者的，是深思熟慮的產(chǎn)物而不是隨意而為的結(jié)果。因為本書經(jīng)過了多次小組集體討論，包括多次非常正式而嚴肅的討論，對我們觀察到的模式及如何表述進行仔細推敲。需要說明的是，第一章至第四章和第九章至第十章主要由克里斯托弗·胡德和奧利弗·詹姆斯起草，科林·斯科特也提供了大量協(xié)助；第五章是喬治·瓊斯在奧利弗·詹姆斯的幫助下完成的；第六章和第八章由科林·斯科特起草，奧利弗·詹姆斯提供了協(xié)助；第七章的撰稿人是托尼·查沃斯，而奧利弗·詹姆斯給予了協(xié)助。

內(nèi)容概要

本書從監(jiān)管角度討論歐洲公共管理中政府行為的問責和制約機制。作者創(chuàng)造性地將監(jiān)管思想引入到行政和公共部門管理．提出了監(jiān)管政府的概念和理論分析框架。在此基礎(chǔ)上對英國部分公共服務領(lǐng)域的政府內(nèi)監(jiān)管實踐進行了深入分析，包括對中央政府部門、地方政府、監(jiān)獄、學校的監(jiān)管，以及歐盟對英國監(jiān)管的分析。同時．作者將監(jiān)管的含義從政府對市場交易主體行為的直接干預拓展到對政府公共部門的監(jiān)管，既豐富了政府監(jiān)管研究的內(nèi)容，又提供了分析和改進對官僚和政府部門控制的新維度。    本書的一個鮮明特點是，在討論監(jiān)管政府的一些操作性原則和工具時，并沒有空泛的意識形態(tài)敘述。書中的理論探討與經(jīng)驗分析對于我們依法治國、依法行政，建立一個高效、廉潔、可問責政府，具有重要的借鑒和參考價值。

作者簡介

克里斯托弗·胡德，生于1947年，現(xiàn)為牛津大學格拉斯頓政府學教授和萬靈學院研究員，英國學術(shù)院院士，英國經(jīng)濟與社會研究委員會（ESRC）資助的多年滾動研究項目“公共服務：質(zhì)量、績效與提供（2004—2009）”負責人。曾任職于倫敦經(jīng)濟學院、悉尼大學、格拉斯哥大學、新加坡大學、香港城市大學等。他的主要研究領(lǐng)域包括政府行政、監(jiān)管和公共部門改革，曾出版過《公共管理的局限》（1976）、《政府的工具》（1983）、《數(shù)字時代的政府工具》（2007）、《國家的藝術(shù)》（1998/2000）等多部著作，在公共管理和政治科學領(lǐng)域享有極高的國際聲譽。

書籍目錄

總序前言第一部分　政府內(nèi)監(jiān)管的介紹與分析  一　政府內(nèi)部的“監(jiān)管型國家”  二　對政府內(nèi)監(jiān)管狀況的考察  三　政府內(nèi)監(jiān)管：工具、特征與行為第二部分　政府內(nèi)監(jiān)管的五個領(lǐng)域  四　對中央政府“村落生活”的監(jiān)管  五　鏡像或雙重強化？監(jiān)管與地方政府  六　光打雷不下雨嗎——英格蘭和威爾士的監(jiān)獄監(jiān)管  七　秘密花園還是恐怖統(tǒng)治——英格蘭公立學校的監(jiān)管  八　歐洲監(jiān)管第三部分　總體模式  九　政府內(nèi)監(jiān)管與“新公共管理”  十　監(jiān)管監(jiān)管者：改革的政策選擇附錄Ⅰ訪談情況附錄Ⅱ監(jiān)管預算與人員配備附錄Ⅱ部分監(jiān)管機構(gòu)信息參考文獻索引譯后記

章節(jié)摘錄

　　第一部分 政府內(nèi)監(jiān)管的介紹與分析　　一 政府內(nèi)部的“監(jiān)管型國家”　　有些學者認為，我們生活在一個“監(jiān)管型國家”（regulatory state）的時代（Majone 1994；IJoughlin&Scott 1997；McGowan&Wallace 1997）。這種說法意味著現(xiàn)代國家越來越注重運用公共權(quán)威、規(guī)則和制定標準來提供服務，以部分替代早期所采用的公有制、公共補貼和直接提供服務等手段。這種觀點認為，現(xiàn)代政府功能的擴張體現(xiàn)在監(jiān)管領(lǐng)域。時至今日，“監(jiān)管”一詞仍是一個使用頻繁卻很少得到準確定義的術(shù)語。但大致而言，它主要是指運用公共權(quán)力（通常掌握在政府的專業(yè)性機構(gòu)手中）來設定和實施規(guī)則與標準。商業(yè)性監(jiān)管，特別是對私有化后的公用設施的監(jiān)管已經(jīng)引起了政策制定者和學術(shù)界的廣泛關(guān)注[在這些基礎(chǔ)設施領(lǐng)域，英國由“公共官僚型國家”（public-bureaucracy state）向“監(jiān)管型國家”的轉(zhuǎn)變似乎最具戲劇性和爭議性]。許多文章討論過由此而產(chǎn)生的種種問題，包括如何對監(jiān)管者問責、如何將合規(guī)性成本（compliance cost）納入監(jiān)管政策考慮范疇、怎樣取得監(jiān)管的程序化（formula-driven）方式和自由裁量（discretionary）方式之間的合理平衡、分析監(jiān)管機構(gòu)的委員制結(jié)構(gòu)（collegiate）與一長制（single—headed）權(quán)力結(jié)構(gòu)的相對優(yōu)劣勢，以及討論在監(jiān)管者管轄權(quán)方面專門化監(jiān)管與綜合性監(jiān)管的對比關(guān)系?！　膊块T內(nèi)部的類似“監(jiān)管”過程卻較少有人論及。我們還不習慣于將政府視為自我“監(jiān)管”的機構(gòu)。人們一般不用“監(jiān)管”一詞來表示那些保持距離型（arm’s—length）政府機構(gòu)通過制定規(guī)則與標準來影響公共組織的各種方式。事實上，還沒有一個通用術(shù)語能夠像描述私人部門類似活動那樣來概括發(fā)生在政府領(lǐng)域的這類活動。只有少數(shù)憲政律師和政治學專家認識到，政府內(nèi)監(jiān)管是問責體制的關(guān)鍵組成部分，①不過還沒有人對它進行過系統(tǒng)研究。但由于它在政治上和憲政上的重要性，政府內(nèi)監(jiān)管值得人們關(guān)注。人們往往認為，正統(tǒng)憲政制衡手段（依靠法院和選舉產(chǎn)生的立法機構(gòu)成員②來約束行政機構(gòu)）作為一種控制和制衡機制，面臨著內(nèi)在的困境和局限，在政府職能擴張的時代更是如此。③政府內(nèi)監(jiān)管作為兩種傳統(tǒng)“分權(quán)”制衡機制的中間手段，因而具有準憲政意義上的重要性。但政府內(nèi)監(jiān)管尚未得到完美清晰的描繪，對其運行情況只有一鱗半爪的孤立研究，而不是將它作為一個整體現(xiàn)象加以分析。將政府內(nèi)監(jiān)管作為一個完整體系所進行的討論才剛剛開始。　　在上述背景下，本書認為，在政府內(nèi)部存在一系列監(jiān)管過程。正如一家企業(yè)要面臨各種監(jiān)管者——審計機構(gòu)、督察機構(gòu)（inspectors）、許可機構(gòu)（licensing bodies）、競爭和公平交易機構(gòu)——的監(jiān)督一樣，一個典型的公共組織也面對著一系列監(jiān)管者，包括浪費監(jiān)督員（waster-watcher）、質(zhì)量警察（quality policy）、廉政機構(gòu)（sleaze—busters）及其他“監(jiān)管者”。其中的一些監(jiān)督機構(gòu)同時監(jiān)管著公共部門和私人部門（如數(shù)據(jù)信息保護和工作安全監(jiān)管機構(gòu)），至少英國的情況如此。但也有許多機構(gòu)是專門針對公共部門設立的，其中包括審計、投訴處理、制定標準、檢查和評價等自成體系的機構(gòu)?！　”緯榻B了我們通過兩年多探索研究所了解到的英國政府內(nèi)監(jiān)管情況。主要目標有兩個：一是揭示英國政府內(nèi)監(jiān)管的范圍和規(guī)模，包括發(fā)展到什么規(guī)模，采取了什么組織形式，最近幾十年在哪些領(lǐng)有所擴張、在哪些領(lǐng)域有所收縮等；另一個目標是，主要通過選擇部分監(jiān)管者及其監(jiān)管對象進行深入訪談，了解政府內(nèi)監(jiān)管過程的詳情——如何制定與執(zhí)行標準，如何處理形形色色的參與者之間的沖突與合作，以及對公共部門的監(jiān)管如何隨著通常被稱為新公共管理運動所帶來的復雜變化而改變（Ferlie等1996）?！　”緯钠溆嗖糠钟懻摿宋覀兊陌l(fā)現(xiàn)及其對于理解當代官僚政治與一般監(jiān)管的重要意義。全書貫穿著三個主題。首先，英國的政府內(nèi)監(jiān)管已成長為一個驚人的龐大“產(chǎn)業(yè)”，其總規(guī)模即使不超過也一定會接近于政府對私人企業(yè)監(jiān)管的活動。但這一“產(chǎn)業(yè)”有些混亂，總體上缺乏合理規(guī)劃．，在實踐中缺乏一致性。與其說它是一個大世界中的小天地，不如說它由幾個互不相干的領(lǐng)域組成。并且，這些監(jiān)管機構(gòu)本身很少受到監(jiān)管，外部干預最多是偶爾出現(xiàn)，而不是像他們的監(jiān)管對象那樣受到嚴格規(guī)范的約束?！　∑浯?，在過去的二十年中，很多領(lǐng)域的政府內(nèi)監(jiān)管，其正式性、復雜性、強度和專業(yè)性似乎都有所增強。戴伊和克萊因（Day&Klein1990：4）曾談及社會服務領(lǐng)域的“督察時代”（age of inspection），鮑爾（Michael Power 1997）則說到了我們進入了對各項活動不斷地進行檢查與核查的“審計社會”。杰夫·穆爾甘（Geoff Mulgan 1995）和保羅·霍格特（Paul Hoggett 1996）發(fā)現(xiàn)了將控制政府過程正式化的方法，這與新公共管理學派“一把火燒掉”政府操作手冊和規(guī)則手冊的論調(diào)截然相反。馬丁·洛克林（Martin Loughlin 1996：30）認為，當代公共管理領(lǐng)域的發(fā)展是功利主義哲學家杰里米·邊沁的行政學說的成功復興。的確，邊沁“好政府”學說的一個信條（本章引語對此有所概括，邊沁的信徒愛德文·查德威克將它運用到了19世紀的行政管理體系設計之中），就是要實施嚴格的中央審查：使用統(tǒng)一標準對公共服務的不同方面的績效進行“列表比較”，讓普通民眾、專業(yè)人士和6司法人員擔任公共服務監(jiān)督員（參考Foucauh 1997：195—228和Hume l981：51）。在20世紀80—90年代，公共服務領(lǐng)域的某些發(fā)展為邊沁和查德威克的上述觀點找到了確鑿的證據(jù)（盡管邊沁的其他管理原理并未得到如此有力的證實）；并且，我們在后文會看到，“嚴格審查”原則在某些服務領(lǐng)域的應用遠多于其他領(lǐng)域?！　≌б豢磥?，這種變化似乎存在悖論，因為一般觀點認為，自20世紀70年代后期以來，英國的公共管理領(lǐng)域經(jīng)歷了一場管理革命，旨在廢除妨礙管理者提高公共服務“增加值”的過多清規(guī)戒律，使政府內(nèi)部的管理更接近于企業(yè)管理。在政府官僚體系內(nèi)，管理的繁文縟節(jié)是否遵守類似于質(zhì)量守恒定律的法則，以至于剛剛在某一領(lǐng)域中被廢除的運行規(guī)則又出現(xiàn)在另一領(lǐng)域中？保羅·萊特（Paul Light 1993：14）區(qū)分了政府內(nèi)不同形式的問責制，尤其將“遵從規(guī)則的問責制”（compliance accountability）（管理者要服從于具體的規(guī)則，否則就會受到某種形式的制裁）同“績效問責制”（performance accountability）（激勵管理者達到預定目標）進行了對比，新公共管理學派竭力強調(diào)后者的重要性，認為公共管理應實現(xiàn)這樣一種轉(zhuǎn)變：從戰(zhàn)術(shù)性指示轉(zhuǎn)變?yōu)閼?zhàn)略性指導，從直接命令轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接命令，從事無巨細的指示轉(zhuǎn)變?yōu)樵试S一定約束下的自由抉擇。即使按這一描述，我們也可以預期，新的績效監(jiān)管體制會伴隨新型管理自主權(quán)的出現(xiàn)，在管理更加自主化的公共服務領(lǐng)域，“合規(guī)性”（compliance）監(jiān)管[通過某些程序，比如借助績效雇用或投訴處理機制]會采取新的、往往是有所改進和增強的形式。因此，至少在某些領(lǐng)域，政府內(nèi)監(jiān)管似乎與賦予運營管理更多自主性的思路背道而馳：一方面賦予管理者更多的“管理自由”，另一方面又通過更多的監(jiān)管對管理者加以制衡?！　∥覀冞€沒有一個慣用術(shù)語來表達這種發(fā)生在公共管理領(lǐng)域的動態(tài)變化。我們使用“鏡像”（miiTor image）一詞對其進行歸納（這是一種近似類比，就像兩人面對面跳鏡像舞的情形，當一方右移時另一方左移；反之亦然），但是這一比喻也有局限性。讀者可能更傾向于將這一過程看作“反極性”（reversed polarity）安排（在第九章中我們會把它與觀念轉(zhuǎn)變聯(lián)系在一起）。這種鏡像理論基本概括了我們觀察到的一些變化，但是，也有一些明顯的例外，特別是在分析中央政府對地方政府的監(jiān)管以及歐盟對其成員國的監(jiān)管時，更是如此。我們將在第二、第三部分深入探討鏡像問題?！　∥覀兊牡谌齻€主題是：在監(jiān)管者與被監(jiān)管者的關(guān)系密切程度方面，政府內(nèi)監(jiān)管各領(lǐng)域存在著巨大差別。一些監(jiān)管者與他們的“監(jiān)管對象”有著相同的職業(yè)生涯和社會背景，如許多政府行政監(jiān)督員本身也來自公務員?！巴但C者”與“守護者”都來自于同一個領(lǐng)域，他們在整個職業(yè)生涯中的角色可能發(fā)生調(diào)換。在另外一些情況下，監(jiān)管者的職業(yè)一社會背景與被監(jiān)管者不同，比如負責監(jiān)管地方官僚機構(gòu)的中央政府公務員。關(guān)于內(nèi)部監(jiān)管的最佳做法（best practice）理論種類繁多，但基本上都不夠明確。有時會有人斷言：“曾經(jīng)的偷獵者可以成為最好的守護者”，這種耳熟能詳?shù)恼f法至少已經(jīng)付諸實踐，例如，我們有從高級公務員的佼佼者中選拔總審計長（Auditor General，國家審計局的負責人）的悠久傳統(tǒng)。但實際情況往往截然相反，且這種趨勢近年來愈來愈盛，因為在公共服務領(lǐng)域的這些專業(yè)群體相互庇護、近親繁殖引起了人們的反感，如教育系統(tǒng)內(nèi)部的評估以及由警察系統(tǒng)內(nèi)部對警察過失指控進行自我調(diào)查，就引發(fā)了日益廣泛的爭議。作為對20世紀90年代“近親式”職業(yè)關(guān)系的平衡，邊沁有關(guān)在公共服務領(lǐng)域由非專業(yè)人士擔任監(jiān)督人員的主張開始得到高度青睞，這讓人聯(lián)想到由本地名流和鄉(xiāng)紳監(jiān)督公共機構(gòu)的古老傳統(tǒng)，如監(jiān)獄巡視員。這種思想變化的含義在于，人們意識到要實現(xiàn)有效監(jiān)管則要求監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間保持一定的社會關(guān)系距離。這點在后文將再次談及。實際上，許多政府內(nèi)監(jiān)管機構(gòu)是混合型的，監(jiān)管者與被監(jiān)管者在某些方面關(guān)系緊密，在另外一些方面疏遠。但我們發(fā)現(xiàn)，在很多情況下（也有例外）。　　……

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