公務員突發(fā)事件應對培訓教程

前言

　　提高黨的執(zhí)政能力要求提高各級領(lǐng)導干部處置公共事件的能力。要認真研究，并采取有效的措施，對干部進行必要的培訓，在實踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗，得到提高?！　　\濤總書記2008年1月30日批示　　“非典”、雪災、地震、垮塌、礦難、爆炸、襲警、罷運、騷亂……，我國突發(fā)事件頻繁發(fā)生，特別是進入2008年以后，特別重大的突發(fā)事件接連發(fā)生，對中國社會主義現(xiàn)代化建設提出了嚴峻的挑戰(zhàn)，也對公務員應對突發(fā)事件的能力，提出了更高的要求?！　∥覈谝徊繎惫芾淼膶ｉT法律《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》應運而生，在我國應急管理工作史上具有里程碑的意義，對于提高社會各方面依法應對突發(fā)事件的能力，及時有效地控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴重社會危害，保護人民的生命財產(chǎn)安全，維護國家安全、公共安全、環(huán)境安全和社會秩序，具有重要作用；對于實現(xiàn)我國應急管理和公共危機管理法制化，加快構(gòu)建社會主義和諧社會，具有十分重大的意義。學習宣傳、貫徹實施《突發(fā)事件應對法》，是全面履行政府職能和公務員職責的重要內(nèi)容，也是加強應急管理的一項重要工作?！　」珓諉T作為政府管理的主體，其素質(zhì)決定著政府管理的水平和效率，其言行受到社會和公眾普遍的關(guān)注，其應對突發(fā)事件的能力，更是充分體現(xiàn)著政府的責任意識和管理的效能。作為一名公務員，要適應時代發(fā)展的要求，就要時時刻刻注重加強學習，不斷更新知識，進而提高自己的思想政治素質(zhì)和應對突發(fā)事件的工作能力，做到與時俱進，永不懈怠，適應新的形勢，抓住面臨的所有機遇，迎接可能遇到的一切新的挑戰(zhàn)，因此，公務員突發(fā)事件應對法的全員輪訓，能不斷提高公務員維護社會穩(wěn)定的能力和為人民服務的本領(lǐng)，塑造一支政治堅定、業(yè)務精湛、作風過硬、人民滿意的公務員隊伍，為消除危機隱患，全面建設小康社會，構(gòu)建社會主義和諧社會，提供重要的政治保證、組織保證和人才保證。

內(nèi)容概要

為落實《通知》精神，中國高級公務員培訓中心、中國國家人事人才培訓網(wǎng)開設了突發(fā)事件應對法的專題培訓，邀請國務院應急管理專家組長、國家減災委專家委員會副主任閃淳昌等專家授課，并組織編寫了《公務員突發(fā)事件應對培訓教程》。    本教材緊扣突發(fā)事件應對法，明確了應急管理主體、原則、體制、機制、程序、責任等內(nèi)容，全面、系統(tǒng)地闡述了突發(fā)事件預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等應對活動。突出公務員應對突發(fā)事件的能力建設，注重理論聯(lián)系實際，結(jié)合典型的案例，深入淺出地講解突發(fā)事件應對知識，融理論學習、案例分析、實戰(zhàn)演練于一書，通俗實用，可操作性強。

書籍目錄

第一章　突發(fā)事件概述　第一節(jié)　什么是突發(fā)事件　第二節(jié)　突發(fā)事件的類型　第三節(jié)　突發(fā)事件的分級第二章　突發(fā)事件的預防與應急預案　第一節(jié)　應對突發(fā)事件的原則　第二節(jié)　突發(fā)事件預防與應急準備概述　第三節(jié)　突發(fā)事件的預防　第四節(jié)　突發(fā)事件的應急預案第三章　構(gòu)建突發(fā)事件的應對機制　第一節(jié)　監(jiān)測與預警機制　第二節(jié)　信息報告與發(fā)布機制　第三節(jié)　應急處置機制　第四節(jié)　社會動員與參與機制　第五節(jié)　恢復與重建機制第四章　健全完善突發(fā)事件應急管理體制　第一節(jié)　突發(fā)事件應急管理體制概述　第二節(jié)　完善應急管理法規(guī)、政策　第三節(jié)　健全應急管理組織體系　第四節(jié)　宣傳與培訓第五章　提升應對突發(fā)事件能力　第一節(jié)　加強應對突發(fā)事件的能力建設　第二節(jié)　提高公務員應對突發(fā)事件的能力第六章　做好突發(fā)事件的善后工作　第一節(jié)　恢復與重建　第二節(jié)　評價與發(fā)展附錄　附錄一　中華人民共和國突發(fā)事件應對法　附錄二　國務院關(guān)于全面加強應急管理工作的意見　附錄三　國家突發(fā)公共事件總體應急預案

章節(jié)摘錄

　　第一章　突發(fā)事件概述　　從2003年瘋狂肆虐的“非典”風暴到撼動世界的“5·12”汶川特大地震，中國各級政府、企事業(yè)單位和每一個中國人開始，并越來越重視、研究突發(fā)事件。何謂突發(fā)事件，如何科學地界定突發(fā)事件的特征和分類，是我們必須首先要解決的問題。這對于我們制定應急方案、措施，以便在突發(fā)事件襲來之時，做到胸有成竹，從容應對，將危機的損失和影響控制在最小范圍之內(nèi)，具有重要意義?！　〉谝还?jié)　什么是突發(fā)事件　　一、突發(fā)事件的概念　　突發(fā)事件，從字面來解釋是指突然發(fā)生的出乎人們預料的事件。這種事件往往會造成巨大的經(jīng)濟損失、環(huán)境破壞、人員傷亡，甚至危害國家的政治安全、經(jīng)濟安全、金融安全、社會安全等。目前，國際上與突發(fā)事件的定義相近、最具代表性的主要有歐洲人權(quán)法院對“公共緊急狀態(tài)（Public Emergency）”的解釋，“公共緊急狀態(tài)”是指“一種特別的、迫在眉睫的危機或危險局勢，影響全體公民，并對整個社會的正常生活構(gòu)成威脅?！薄　∥覈P(guān)于突發(fā)事件的內(nèi)涵與國外應急法和國際應急法中的“公共緊急狀態(tài)（Public Emergency）”相對應，含義較為廣泛。“突發(fā)事件”在我國《刑法》第二百二十七條和《紅十字會法》第十二、十四條中的含義與p自然災害”并列，《人民警察法》第十七條中規(guī)定“對嚴重危害社會治安秩序的突發(fā)事件，可以根據(jù)情況實行現(xiàn)場管制”，《國防交通條例》第五十三條規(guī)定“特殊情況，是指局部戰(zhàn)爭、武裝沖突和其他突發(fā)事件”，《藥品管理法》第四十三條規(guī)定，“國內(nèi)發(fā)生重大災情、疫情及其他突發(fā)事件時，國務院規(guī)定的部門可以緊急調(diào)用企業(yè)藥品”。由此可見，在法律規(guī)范中關(guān)于突發(fā)事件的界定是廣義的突發(fā)事件。同樣，在學術(shù)研究中也往往將突發(fā)事件、緊急事件和危機事件等混同使用?！　?007年8月30日通過的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》（以下簡稱《突發(fā)事件應對法》）中對突發(fā)事件有了較為明確的定義：突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或者可，能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。這一定義與多數(shù)國家和國際組織的法律規(guī)范相近，也基本反映了學理上對這一概念的理解。　　二、突發(fā)事件的特征　　根據(jù)上述定義，突發(fā)事件是非預期的，其突然發(fā)生的特性決定了其有關(guān)信息必然是不充分的，事態(tài)的發(fā)展具有高度不確定性，需要決策者采取應急處置措施予以應對。結(jié)合當前學術(shù)界對突發(fā)事件的研究與論述，突發(fā)事件主要具有以下一些特點：　　1.發(fā)生的突然性　　突發(fā)事件的發(fā)生是不能預料或者難以預料的。當然，隨著科學技術(shù)的進步，人類認識自然、認識社會能力的提高，部分突發(fā)事件的“突然性”正在逐漸減弱，人類對于某些自然災害、疫病和社會矛盾發(fā)生、發(fā)展的規(guī)律已經(jīng)有所把握和認識。在此基礎上，人們已經(jīng)能夠?qū)δ承┪C的發(fā)生做出一定程度的預測和預報，并由此建立起了突發(fā)事件的監(jiān)測預警機制，比如氣象預報、汛期警報、地震監(jiān)測等，甚至使某些突發(fā)事件轉(zhuǎn)化為了“常規(guī)事件”。盡管如此，時至今日，人們對于多數(shù)危機事件的發(fā)生仍然是難以把握的，即使對于那些能夠監(jiān)測預報的事件，也不可能準確預知其發(fā)生的確切時間、地點和規(guī)模。因此，“突然性”仍然是突發(fā)事件最為明顯的特征之一?！　?.發(fā)展的不確定性　　突發(fā)事件具有不可預料性或非預期性，不僅突發(fā)事件的開端無法用常規(guī)性規(guī)則進行判斷，其發(fā)展、影響也沒有經(jīng)驗性規(guī)則進行指導，這種超出人類社會的預判和估量的特征，使得突發(fā)事件不容易準確把握。盡管人們已經(jīng)掌握了某些突發(fā)事件的發(fā)展規(guī)律及其造成損害的方式和特點，并能夠盡量減少其損害，卻仍然不能做到完全按自己的意志控制事態(tài)的發(fā)展。突發(fā)事件發(fā)展的不確定性，決定了其應對過程應當十分審慎，一旦處理不善，便可能釀成嚴重后果?！　?.巨大的威脅性　　突發(fā)事件是一種造成或可能造成嚴重后果的危機，一定是對決策者的核心價值（社會的正常運轉(zhuǎn)）構(gòu)成威脅，這種威脅既可能是局部的破壞，也可能是根本性的毀壞。威脅性達到巨大的程度，即可能給人們的生命財產(chǎn)帶來巨大損失；人們的日?；顒颖挥绊?；國家權(quán)力的正常運作被阻斷；社會組織面臨崩潰的威脅，必須采取特殊的對抗措施才能恢復秩序?！　?.時間的緊迫性　　突發(fā)事件的突發(fā)性決定了決策者（通常是政府部門）的反應時間非常有限，即事件發(fā)展迅速，立刻有局勢惡化、社會混亂、組織崩潰的危險，要求馬上采取救援和恢復等應對策略。有的突發(fā)事件如地震，甚至可以瞬間發(fā)生并立即結(jié)束，整個過程持續(xù)的時間只以分秒計算。因此，突發(fā)事件發(fā)生后，應急管理越是迅速、合理，所能避免或減少的損失則越大，對時間的把握程度決定了突發(fā)時間處置的有效性程度。　　5.后果的嚴重性　　由于突發(fā)事件突然發(fā)生，第一反應往往滯后，甚至做出不正確的反應，人們會顯得驚恐，社會陷入混亂之中，從而造成巨大損失，包括生命、健康、財產(chǎn)、設施和環(huán)境生態(tài)的巨大損失，事實證明這種后果是嚴重的。同時，其后果還有廣泛性、連鎖性和持久性。例如，美國金融風暴波及到歐洲、中亞、南亞、東南亞以致全世界，財產(chǎn)損失之大更是難以計量，造成全球性的影響?！　?.采取特別措施的必要性　　人們采取正常狀態(tài)下的各種手段將無法消除突發(fā)事件所帶來的影響，而必須采取特定的應急措施。非常狀態(tài)下的應急措施比一般的行政執(zhí)法手段更加嚴厲、苛刻，有的時候甚至需要中斷正常的法律秩序，乃至于苛減公民的部分基本權(quán)利，例如，人身自由權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等。但是，為了實現(xiàn)更為重大、迫切的公共利益，并從最根本上保護公民的最大利益，采取這樣的應急措施仍然是必要的。由于應急措施的采用，標志著一定范圍的正常法律秩序轉(zhuǎn)入非常法律秩序，事關(guān)重大。因此，對于應急措施實施的主體、條件和程序，必須由法律做出明確規(guī)定?！　?.廣泛的公共性　　首先，突發(fā)事件的公共性體現(xiàn)在突發(fā)事件涉及公共利益，即對公共財產(chǎn)或福利、公共安全、公共秩序甚至社會的基本價值等產(chǎn)生影響（通常是消極的、負面的影響）。因此，這種公共性表現(xiàn)在事件本身引起公眾的高度關(guān)注。應對“公共危機”是國家啟動突發(fā)事件應對法立法的初衷。2003年第十屆全國人民代表大會第二次會議審議批準的《政府工作報告》明確提出，各級政府要全面履行政府職能，……特別要加快建立健全各種突發(fā)事件應急機制，提高政府應對公共危機的能力。由此可見，國家啟動突發(fā)事件應對法的核心目的是為了應對突發(fā)公共危機?！　∑浯?，突發(fā)事件的公共性還體現(xiàn)在調(diào)動和整合全社會的人力、物力、信息等公共資源和力量上，這不僅意味著行政系統(tǒng)內(nèi)部不同部門之間的協(xié)調(diào)和配合，同時意味著政府與社會組織及公民個人的合作與溝通，在高度信息化、復雜化的現(xiàn)代社會里尤其如此。最后，突發(fā)事件的公共性還體現(xiàn)在公共權(quán)力介入的可能性和必要性上?！　∪?、突發(fā)事件與其他相關(guān)概念　　人們在日常生活、理論研究或法律文本中還經(jīng)常使用一些與“突發(fā)事件”含義相近但又有所區(qū)別的概念，如“緊急狀態(tài)”、“戒嚴狀態(tài)”、“戰(zhàn)爭狀態(tài)”等。分清這些概念與“突發(fā)事件”的差別，也是很有必要的?！　。ㄒ唬┚o急狀態(tài)　　緊急狀態(tài)，是指在一定范圍和時間內(nèi)出現(xiàn)嚴重的自然災害、公共衛(wèi)生事件、事故災難和社會安全事件，嚴重威脅或破壞公共秩序、公共利益及國家利益。為切實保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保證國家機關(guān)依法行使緊急權(quán)力來控制、消除嚴重突發(fā)事件造成的社會危害和影響，迅速恢復經(jīng)濟與社會的正常狀態(tài)，而依法確立的一種臨時性嚴重危急狀態(tài)。它是一種法律擬制狀態(tài)?！　∮缮鲜龆x可見，緊急狀態(tài)是與公共突發(fā)事件密切相關(guān)的另一概念，對于兩者的關(guān)系，目前尚無統(tǒng)一、確定的理解。應當說，對于某一特定的國家或地區(qū)來說，緊急狀態(tài)與公共突發(fā)事件的關(guān)系，取決于其法律上對緊急狀態(tài)范圍的界定。綜合各國的立法實踐，二者之間的關(guān)系存在以下幾種可能：　　1.如果對緊急狀態(tài)做最廣義的理解，則能夠引發(fā)緊急狀態(tài)的事件將包含《突發(fā)事件應對法》所界定的公共突發(fā)事件，也包括引發(fā)戒嚴狀態(tài)的政治動亂、暴亂、騷亂和引發(fā)戰(zhàn)爭狀態(tài)的戰(zhàn)爭事件?！　?.如果將緊急狀態(tài)理解為公共危機所引發(fā)的較為輕微的狀態(tài)，則能夠引發(fā)緊急狀態(tài)的事件，就是《突發(fā)事件應對法》所界定的公共突發(fā)事件，從而，這一意義上的緊急狀態(tài)與戒嚴狀態(tài)、戰(zhàn)爭狀態(tài)等相并列。　　3.如果將緊急狀態(tài)理解為突發(fā)公共事件所引起的較為危重的狀態(tài)，則能夠引發(fā)緊急狀態(tài)的事件，將與一般公共突發(fā)事件相并列?！　奈覈那闆r來看，根據(jù)《突發(fā)事件應對法》對“突發(fā)事件”的界定，是將“緊急狀態(tài)”與“突發(fā)事件”做了嚴格區(qū)分的。對于“發(fā)生特別重大突發(fā)事件，對人民生命財產(chǎn)安全、國家安全、公共安全、環(huán)境安全或者社會秩序構(gòu)成重大威脅，采取本法和其他有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的應急處置措施不能消除或者有效控制、減輕其嚴重社會危害，需要進入緊急狀態(tài)的，由全國人民代表大會常務委員會或者國務院依照憲法和其他有關(guān)法律規(guī)定的權(quán)限和程序決定?！币簿褪钦f，我國法律上的“緊急狀態(tài)”僅指由“特別重大突發(fā)事件”引發(fā)的十分嚴重的社會危機，屬于公共危機中較為危重的部分，但不包括戰(zhàn)爭狀態(tài)。而《突發(fā)事件應對法》所調(diào)整的，是危重程度低于緊急狀態(tài)的，由一般突發(fā)事件引發(fā)的公共危機?！　「鶕?jù)我國《憲法》的規(guī)定，全國人大常委會決定全國或者個別省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)進入緊急狀態(tài)，并由總理宣告。緊急狀態(tài)下所采取的非常措施，依照法律執(zhí)行或由全國人大常委會另行規(guī)定。

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